劳教——完善还是废除？

10月9日，国务院新闻办公室发布了《中国的司法改革》白皮书。这是中国首次就司法改革问题发布白皮书。

在此间召开的新闻发布会上，中央司法体制改革领导小组办公室负责人姜伟透露，劳教制度是由中国立法机关批准的法律制度，有法律依据，劳教制度为维护我国的社会秩序发挥了重要作用。但劳教制度的一些规定和认定程序也存在问题。改革劳动教养制度已经形成社会共识，相关部门做了大量的调研论证工作，广泛听取了专家学者和人大代表的意见和建议，正在研究具体的改革方案。

十年来，关于劳教制度改革的讨论声一直是或高或低，但从未停止，可劳教制度依然屹立不动。在现行的制度设计中，司法行政部门是劳动教养的执行部门，与公安部门相互配合和制约。但司法部也是力主改革劳教制度的部门之一。

为此，经济观察报记者专访了司法部研究室主任王公义、最高检法律政策研究室副主任宋英辉、中国政法大学副校长马怀德，就劳教制度问题一一厘清，听听他们的意见和看法。

经济观察报：劳教制度经历了十年的讨论，目前最大的问题是什么？

王公义：最大的问题是违法处罚的法律体系问题。我们现在违法处罚体系由三部法律组成，他们是：刑法、劳教管理条例和治安管理处罚法。中国的刑法在对待犯罪时有“量”的标准。如偷盗问题，所盗的“量”达到多少程度算犯罪，低于多少不叫犯罪。但这种达不到犯罪标准的严重违法的人如何处理是国家法律和法治要解决的一个问题，而劳教制度就是解决这个问题的手段。

目前对待劳教制度有两种观点，一是完善它，一是废除它。完善者认为劳教目前的主要问题有两个：一、它是个“条例”，没有上升到法律，与刑法和治安处罚法不匹配，也即位阶有问题。同时，限制人身自由，也应该由法律设定，这也是我们的宪法和立法法的规定，必须遵守。二、时间太长了。劳教的时间不能太长，限制人身自由了，要跟刑法相衔接，不能比刑法还重。所以，完善者认为，应该立法，完善以上两个问题即可。废除者认为它是一部恶法，应该废除。平心而论，它不是一部恶法，是宽严相济“宽”的一面，对当事人而言，没有给当事人造成犯罪记录；对国家而言，国家节约司法资源。本应该是双赢的，但由于立法不完善，加之一些国家工作人员不依法办事，造成冤假错案，导致成为负面。要废除，其实也可以，把其中属于轻微犯罪的归入刑法处理，判刑就可以了；把严重违法的交给治安管理处罚法处理，罚款就可以了。目前实际也部分这么做了。这也是顶层设计问题，把目前三部法律处理的问题用两部法律处理就行了。但要修改刑法和治安管理处罚法，把劳教管理的轻微犯罪和严重违法分别列入刑法和治安管理处罚法就行了。

宋英辉：虽然劳教制度在社会稳定方面发挥了作用，但从目前暴露出的问题来看，它突破了国家条例规定，变成滥用一种行政手段。另外，劳教还有个劳教委员会，完全是成了公安的一家之谈，这样的公开性、透明性都没有。而在劳教的程序上，也出现种种不透明性和违法行为，这都需要我们深刻地认识。

马怀德：现行劳动教养工作的基本法律依据是全国人大常委会批准、国务院公布的《关于劳动教养问题的决定》（1957年，以下简称《决定》）、《关于劳动教养问题的补充规定》（1979年，以下简称《补充规定》）和国务院批准、公安部发布的《劳动教养试行办法》（1982年，以下简称《试行办法》）。其中《决定》和《补充规定》虽经全国人大常委会批准，但由于它们都是由国务院颁布的，因而其本质上应属行政法规。退一步来讲，如果说对于《决定》和《补充规定》是否属于法律还有争议的余地的话，那么对于《试行办法》不属于法律则是毫无疑义的，它充其量只能算是一个行政法规（其实只能算是一个部门规章）。

虽然《试行办法》第1条的规定表明它是根据前述《决定》和《补充规定》而制定的，但纵观其内容，我们不难发现，它实际上是对《决定》和《补充规定》的全面修改和补充，因此，事实上《试行办法》就成为劳动教养工作的主要法律依据。所以，劳动教养现在已经在事实上处于缺乏法律依据的状态。

经济观察报：当年废除了收容遣送制度却没有废除劳教制度，是不是劳教制度作为一种维稳手段考量？

宋英辉：可能不完全是，这个问题比较复杂，确实要很慎重地研究，现有的法律当中，能不能解决这种违法犯罪，追究责任的问题，这都要考虑。如果这两个不能解决，就应该有类似的制度，法制化的手段。就像国外一样，犯罪范围扩大了，就有相应的法律机制和处罚手段，但是现有这样的体制，可能还是需要行政处罚，介于刑法和治安处罚之间的制度。

马怀德：劳教制度的产生和发展有着一定的历史背景。劳动教养制度是设立于我们国家上世纪50年代初，为了维护社会秩序、打击违法犯罪行为，配合刑罚和治安管理处罚形成的这样一项介于治安管理处罚和刑罚之间的特殊的处罚制度。也就是对于尚不构成犯罪、但是给予行政处罚又过轻的一些违法行为，特别是对于流窜作案、结伙作案、屡次作案的这些违法行为人采取的一种惩戒措施。所以，劳教制度对于维护社会秩序有一定的作用，目前存在还是必要的，但必须法制化。

经济观察报：目前劳教立法争论的主要问题是什么？

王公义：主要问题是两个：一是谁来决定劳教，是行政决定还是司法决定。二是时间问题。行政决定效率高，但公平出了问题，这是目前劳教备受非难的问题之一。司法决定公平一般来说比较有保障，但效率较低，司法有一套严格完整的程序，审判需要一定的时间，效率低下。

我个人是比较赞成司法决定的。但是现在社会处于转型期，矛盾纠纷多发，犯罪事件上升，没有效率不行，但不保障公平也不行。我建议采取一个折中的办法：先由公安决定劳教，规定一些严格而明确的标准，如果当事人三天内没有意见，就可以送劳教所劳教。如果当事人有意见，可以上诉到法院，法院用简易程序，一审终结，快速决定劳教。这样，既兼顾了效率，也兼顾了公平。我认为可以解决两方面的争论。

时间问题，我认为劳教有半年一年就可以了，超过一年，处罚体系就不平衡了，就要引起社会的不满。

其实劳教也是把双刃剑，有好的一面，也有坏的一面。可媒体只报道坏的一面，好的一面人们看不到。还是应该两面报道好一些，全面一些，好让人们对劳教制度有个全面正确的判断。

目前劳教由公安部门决定，司法行政部门执行，符合一个部门管理一件事情以及体制相互制约的原则，在管理体制的大方向上是对的。

马怀德：我国的劳动教养制度是根据1957年国务院公布的关于劳动教养问题的决定建立的，1979年全国人大常委会又通过了关于劳动教养的补充规定。但是随着法制的进步，特别是立法法的出台，劳动教养制度已经不适应当前的民主与法制进程。

首先，劳教涉及的人员范围过宽。在立法的初衷上，劳教对象是这样的：对有违法行为尚没有构成犯罪，给予行政处罚不足以达到惩戒目的的人员。但现在演变成了凡是有违法行为但不能给予刑事处罚，给予行政处罚又显得过轻的人，都可以劳教。此外，原来规定劳教对象限于大中城市的违法者，但是后来在有些省市已经扩展到了农村，对农民也采取劳教措施。

其次，劳教期限过长。劳教的最长期限可以达到4年，有时比刑罚期限还要长，这显然是不合适的。

最后，刑罚要经过一系列严格的程序，从公安机关的侦查到检察院的批捕和起诉，再到法院的一审、二审判决，最后才能作出刑罚决定；但是劳教缺乏这种程序上的保障。

经济观察报：那现在有没有比较合适的制度或法律来代替这个？

马怀德：全国人大讨论过通过制定违法行为教育矫治法来取代劳动教养制度，这个思路恐怕也是学界的共识。比如说劳动教养的期限，过去规定是一到三年，必要的时候还可以延长一年。如果能够限定在半年以内或者是一年以内我觉得都是可以讨论的。在劳动教养决定权的问题上，很多学者都提出应该由法院来裁决，公安机关可以提出，法院裁决，最后由劳动教养执行机关来执行。此外劳动教养的对象也要进一步明晰化，也就是让那些真正应该受到违法行为教育矫治的人得到教育矫治，同时呢又不能够轻易扩大这个范围。

经济观察报：司法行政部门是劳动教养的执行部门，也是主张改革的部门之一。这一过程中最大的阻力是什么？

王公义：对于劳教制度的改革，司法行政部门没有阻力。我们只管执行，对于我们认为有些不适合劳教而被劳教的人员，如果我们发现或认为不当的，我们会依法报告给驻所检察室，由检察院处理，我们没有否决权，只有执行权。阻力主要是认识不一致，是对公平和效率的价值趋向问题。