浅析劳动教养制度及其改革

【论文摘要】劳动教养制度在中国实施已有50多年的历程，在维护社会治安、稳定社会秩序、教育和挽救轻微违法犯罪等方面起到了积极的作用。但是随着中国法制建设的发展，政治、经济、文化发生了重大的变革，1998年对《公民权利和政治权利国际公约》的签署，也表明我国人权保障在逐步与世界接轨，至此劳动教养制度已弊端日显，问题丛生，批判与质疑不断。特别是十八大对“依法治国”方略的推进，以及“社会管理法治化”的提出，确立了社会管理的发展方向只能是法治。因此认真考察劳动教养制度的历史发展与现状，仔细分析其利弊，探讨其存在的主要问题，寻求改革的正确途径和有效措施，对于完善中国的治安法制，强化社会治安管理和人权保障，推进依法治国，具有重要的理论和现实意义。

【关键词】劳动教养制度；现状；改革

一、劳动教养制度的发展历程

劳动教养制度创立于上个世纪五十年代，1957年8月1日，全国人民代表大会常务委员会第78次会议批准《国务院关于劳动教养问题的决定》（以下称决定），1957年8月3日由国务院正式公布，标志着劳动教养制度的正式创立。该决定共五条。对劳动教养的性质，规定为：“劳动教养，是对于被劳动教养的人实行强制性教育改造的一种措施，也是对他们安置就业的一种办法。”

1957年，党中央指示：劳动教养不仅要办，而且还要办得规模更大一些，不仅要收容肃反运动中的需要劳动教养的分子，而且要收容改造更大量的社会上的流氓、坏分子。自此，劳动教养的收容对象扩大，在管理上劳教场所与劳改场所出现混管混押，劳动教养与劳动改造已无实质上的区分。

在文化大革命时期，劳动教养事业遭到“四人帮”的干扰，处于停滞状态。1979年12月5日国务院公布了《关于劳动教养的补充规定》，劳动教养制度在党的十一届三中全会的指引下，进行全面的整顿工作，明确劳动教养的性质是对被劳动教养人员实行强制性教养改造的行政措施，同时收容的对象也在进一步扩大，以反革命分子和坏分子为主体，青少年居多。

1988年12月，劳动教养与劳动改造在管理体制上彻底分开，并成立了劳动教养管理局，明确了劳教所是国家治安行政处罚的执行机关，并把劳动教养由行政强制措施定性为行政处罚措施。劳动教养机关的隶属发生重大变化,劳教管理机构转归司法行政部门领导,对劳教人员的管理、教育和改造工作,也随之改由司法行政部门的劳教机关负责。[1]

二、现行劳动教养制度的存在的主要问题

（一）从立法角度看，劳动教养制度与现行法相抵触

《立法法》第8条和第9条规定，对公民限制人身自由的强制措施和处罚，规定只能通过制定法律来规定，并且全国人大及其常委会不得授权国务院就这类限制公民人身自由的强制措施和处罚在没有正式法律的情况下先行制定行政法规。《行政处罚法》第9条、第10条规定法律可以设定各种行政处罚，限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定，行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚。现行劳动教养制度的法律依据是国务院颁布的《关于劳动教养问题的决定》、《关于劳动教养问题的补充规定》和国务院批准、公安部发布的《劳动教养试行办法》。其中《决定》和《补充规定》虽经全国人大常委会批准,但由于它们都是由国务院制定和颁布的,因而其本质上应属行政法规，《试行办法》则属部门规章。劳动教养制度于法不合。国务院新闻办公室于1991年向全世界发布的《中国的人权状况》白皮书中也指出：“劳动教养不是刑事处罚，而是行政处罚。”[2]但是《行政处罚法》却明确规定人身自由罚的只有行政拘留，劳动教养制度出师无名。基于此种情况，理论界一直认为劳动教养的存在违背上位法，定性为行政处罚有附会穿凿之嫌。

（二）劳动教养制度程序混乱，缺乏有效的监督机制。

根据1957年《决定》、1979年《补充规定》和1982年《办法》，各省、自治区、直辖市和大中城市人民政府组成的劳教委员会是劳教工作的领导和管理机构，是劳教执法的主体，劳教委一般由公安、司法行政、民政、劳动等部门的负责人兼职组成，负责审查批准收容劳教人员和批准提前解教、延减劳教期限。

但全国没有国家一级劳教委，省级劳教委和各地大中城市劳教委之间无隶属关系，劳教委组织处于无人问津、自生自灭状态。实践中，在没有任何法律授权的情况下，他的两项职权分别由公安部门和司法行政部门以劳动教养管理委员会的名义行使。根据《司法部劳动教养工作执行细则》的相关规定，公安机关既是劳教的审批机关,也是对不服劳教决定之申诉的复查机关,同时又是错误劳教的纠正机关。司法行政部门的劳教机关也不仅对劳教人员提前解除劳动教养、延长或减少劳动教养期限拥有审批权,而且还授权劳教场 所可以以劳教管理委员会的名义行使对劳教人员减延3个月期限内(含本数)的审批权。1979年《补充规定》中规定，人民检察院对劳教工作实行监督，却至此没有明确的监督程序和办法出台，对劳动教养的监督也仅限于“建议权”和“提出纠正权”，对主管部门不予纠正的,亦无可奈何。这种权力高度集中的做法造成不该被劳教的人得不到救济，该劳教的人却得不到应有的处罚，出现一纸《劳动教养决定书》的申诉无效、更改无门，检察机关对劳动教养的运行程序的监督不力，更加纵容了其程序的混乱性。这也是呼吁废除劳动教养制度的主要原因。

（三）劳动教养对象不明确，有较大的随意性和混乱性。

历经五十年的发展，劳动教养制度的对象由最初的“4种人”[3]至80年代规定的“6种人”，[4]再到 “大中城市需要劳动教养的人”[5]。在《治安管理处罚条例》《关于禁毒的决定》《关于禁止卖淫嫖娼的决定》中又将赌博,制作、出售或传播淫秽物品和经强制戒除后又吸食、注射毒品的人员、经处理后又卖淫、嫖娼人员纳入劳动教养的范围。[6]最高人民法院、最高检察院、公安部、司法部或几个部委联合作出的有关规范性文件也陆续将有非法姘居行为、利用摘除节育环进行违法犯罪活动、倒卖车(船、机)票、走私少量黄金、参与反动会道门的人，列为收容对象。有些地方性规章(如福州市人民政府规章)还规定将偷渡者劳教。其行为条件也是“情节轻微，不够刑事处分”。这样，收容劳教的对象大大超过了1957年《决定》中规定的4种人。到1997年，可以收容劳教的对象已超过20种行为。

由于劳动教养的审批权的行使缺乏有效监督,致使一些不够劳教条件的,作了劳教处理；本应追究刑事责任的,降格作劳教处理;有些案件,证明有罪不足,但又没有充分证据否定有罪,公安机关为避免被检察机关退回,干脆不移送检察机关,而采取劳教的办法;还有的案件,检察机关已经作出不起诉的决定,按照刑事诉讼法的规定:“如果被不起诉人在押,应当立即释放”,但有的公安机关不但不放人,反而对被不起诉人处以劳动教养。[7]另外，对哪些行为可以适用劳教,理解也颇不一致,有的认为不到20种[8],有的认为有20多种,[9]还有的认为《试行办法》等法规的模糊用语,几乎包容了违反《治安管理处罚条例》的所有行为,因而“凡够得上治安处罚的,就可以适用劳动教养。[10]兰州大学法学院教授、博士生导师俞树毅坦言，劳教如今已经成为一个“口袋罪”，兜住了一切刑罚不能处罚的违法行为，成为了一些政府部门掩盖社会矛盾的工具，什么人都可以往里面装。[11]

（四）劳动教养时间过长，与刑罚的界限相模糊。

劳动教养作为一种强制性教育改造的行政措施,其适用的对象主要是有轻微违法犯罪行为,不够刑事处分的人。但从劳动教养的期限以及剥夺被劳动教养人员的人身自由程度看,却比适用于罪犯的管制和拘役这两种刑罚还要严厉,甚至比短期徒刑也要严厉。1979年11月，国务院公布的《关于劳动教养的补充规定》，宣布“劳动教养”的期限为一年至三年。必要时得延长一年。节日、星期日休息。以此来看，劳动教养限制或剥夺公民人身自由的时间最长可达四年，其程度严厉于刑事处罚的管制、拘役和三年以下有期徒刑。但在实际执行中，被劳动教养的人与受刑事处罚的罪犯没有实质上的区别，且劳动教养还没有缓刑假释之类的规定，这就使很多违法但不构成犯罪的人受到的处罚实际上要比构成犯罪的人实际受到的惩罚重的多。例如一起打架斗殴案件，王某是主犯，被判处有期徒刑一年，李某不够刑事处罚被劳教一年六个月，尽管理论上有期徒刑重于劳动教养，但是事实上在一个案件中，李某所受到的惩罚重于主犯，且没有缓刑、假释的可能，劳动教养制度中也没有对坦白、立功等减刑情节的规定。另外，公安机关对劳动教养的自由裁量权过大，没有统一的执行标准，期限的决定随意性很大，相似案情劳教的期限有长有短，严重影响了法律的统一性和严肃性。

三、劳动教养制度改革存在的争议

目前，对劳动教养制度的改革理论界争论不止，主要有以下两种观点：

（一）劳动教养制度的废除论

废除。持这一观点的人认为劳教性质含混，收容条件笼统，操作过程缺乏监督，随意性大，易出差错，侵犯公民的人身自由权，是法治不健全时代的产物，应予以取消。如同废除收容遣送制度一样。可以彻底消除劳动教养制度的种种弊端，达到一劳永逸的效果。这种观点的代表人物是中国社科院诉讼法学博士后郭华、中国政法大学教授马怀德等。江平、茅于轼、胡星斗、贺卫方等众多知名学者及一些律师、法律工作者等社会各界人士还曾一起向全国人大常委会法工委和国务院法制办提交联名信，要求废除劳动教养制度。

（二）劳动教养制度的改革论

改革。持这一观点的人认为劳动教养制度现阶段尚应保留，但必须加以改革。如中国社会科学院法学所研究员刘仁文就认为:现在的问题是，从行为人的主观恶性来看，如果简单地把劳动教养废除，就会存在一个真空，因为我们劳动教养主要是针对那些主观上屡教不改但客观上罪行又很轻微的，即所谓的“大错不犯，小错不断，气死公安，难倒法院”，刑法构不上，治安处罚又太轻，达不到矫正行为人恶习的目的[12]。 中南财经政法大学社会发展研究中心主任乔新生教授也认为：“目前社会治安环境不好，在新的制度设计没有出台前，不宜盲目废除劳教制度。”[13]笔者赞同这一观点。

劳动教养制度在特定的历史环境中诞生，与其说是一种处罚手段，不如说是一种政治变革的需要，是根据特殊形势而采取的一项整治措施。在其发展的五十几年里，虽饱受争议，却也在客观上满足了我国处罚体系完整性的需要。

我国的处罚体系可简单的分为刑事处罚和行政处罚，刑事处罚是针对违法犯罪分子的一种严厉的处罚，行政处罚责任是对触犯《治安管理处罚法》的一种轻微的小惩大诫，他们在各自的范围内履行惩罚义务，两者均着重于从处罚行为人的客观行为及其危害程度上去衔接，而对行为人的主观恶性因素考虑不够，从而在预防和治理犯罪上留下一种结构性缺陷，这一结构性缺陷需要劳动教养这样一种侧重行为人的主观恶习而关注其人格矫治的方法来弥补，不仅构建了完整的处罚体系，又可设置不同的处罚方式，也是我国法律体系不断完善的一种进步，所以对劳动教养制度的改革是有价值的，必要的。

据统计，2009年以前，全国范围内，劳动教养单位一共401个，其中劳动教育所348个（包括33个女子劳教所、戒毒劳教所49个以及18个未成年劳教所），33个劳教局和20个劳教学会，全国共16万余在册劳教人员。[17]劳动教养人民警察共57766名，研究生以上学历549人，本科学历25693人，大专学历26063人，分别占总人数的0.95%、44.48%和45.12%，大专及以上学历占总人数的90%。如此庞大、完整的劳教机构一废了之实在可惜，安置劳教人员成本过高，又不利于社会稳定，所以对劳动教养制度的改革是有基础的，可行的。

四、劳动教养制度改革的建议

首先，正确定位劳动教养的性质。

劳动教养制度的性质是行政处罚还是刑事处罚，理论界众说纷纭。笔者认为无论定性为两种中的哪一种均有牵强附会之嫌，因为劳动教养对象的底限是违反治安管理法规屡教不改的违法行为，上限为具有轻微犯罪行为、尚不够刑事处罚的。对于违反治安管理法规，屡教不改的违法行为，实际上其社会危险性和人身危险性都远远超过行政处罚的界限，非其限度所能容忍。

在笔者看来，劳动教养是一个以教育为目的，以劳动为改造方式，通过限制他人人身自由对教养对象进行强迫性改造的一种法律制度，目的是改变教养对象主观认识，降低其社会风险性，避免其受到刑事处罚的一种防御制度。从我国现行有关立法确立的法律处分结构来看，在未来的立法中，应当将现行的劳动教养定位于设置在我国现行刑事处罚和行政处罚体系之外的一种独立的法律处分。笔者认为改革后的劳动教养制度应当属于带有保安处分性质的治安处分。所谓保安处分性质，是指这种制度与保安处分一样，关注行为人的不良人格或病理身心，强调教育改善和积极预防，以“走出消极惩罚和事后补救的狭谷，在更广泛的范围和更深的层次上，完成控制和预防犯罪的使命”。所谓治安处分，是指这种制度是基于维护社会治安的需要，对那些有一定违法行为并通过该行为表现出较大主观恶性的人所给予的一种处分。使其与刑罚中的自由刑、治安行政处罚中的拘留处罚三者共同构成我国限制或剥夺人身自由的完整的法律处分体系。

其次，制定相关实体法与程序法。

《公民权利和政治权利国际公约》第9条规定：“除非依照法律所规定的根据和程序，任何人不得被剥夺自由。”根据联合国有关机构的解释，这里的“法律”，是指立法机关制定的法律；这里的“程序”，是指经过合格的法庭审理。劳动教养制度涉及剥夺或限制公民的人身自由，应当由立法机关制定相关法律予以确定，纳入司法程序。如何纳入，可以借鉴英国的“治安法院”体制。建议在基层法院设立“治安法庭”，专门负责此类案件的审理。设计独立的审理程序，案件由公安机关直接移送，大部分案件可实行法官独任制，可以有人民陪审员参加陪审。法庭开庭审理案件时应通知检察院，检察院认为必要时可派员出庭监督审理过程。被告人有权自行或委托律师辩护，不服一审判决的，有权上诉，二审人民法院的裁决为终审裁决。同时可参照现行的刑事诉讼法设定相关的监督程序，尊重被劳动者的合法权益。

第三、规范劳动教养制度适用对象、期限和执行方式。

劳动教养对象，笔者认为可以根据劳动教养制度处罚的中间性的特点将其划分为多次（具体几次应当以法律的形式加以规定）触犯治安管理处罚条例的和已构成犯罪，但不予给予刑事处罚两种。制定劳动教养档案，依照累犯制度对多次被劳动教养者应当增加其教养期限，取消劳动教养制度的地域限制。

对于劳动教养期限的规定，笔者认为现在的劳动教养制度的期限实在是过长，不但混淆了劳动教养制度与刑事处罚的边界，也不符合《公民权利和政治权利国际公约》的规定，应当缩短劳动教养制度期限，根据客观情况设计不同的处罚档次。建议改革后的劳动教养期限,应确立在二个月以上一年以下, 有复吸毒等违法行为恶习较深的, 可确定以月为单位, 每三个月为一个档次。同时设计劳动教养对象加期、减期的情节设计，对被教养者进行教养改造评估，促使其积极改造，早日回归社会。

劳动教养制度的执行方式应当有别于监狱行刑方式。可视处分对象的具体情况,分类选择适用不同的执行方式,甚至包括某些开放式(如置于监督之下的“社区义务劳动”)和半开放式(如限制一定人身自由的“成人工读学校”)的执行形式。据统计劳动教养人数在2000年达到了30万人左右，劳动教养所内青少年的比例逐年升高。有数据表明，目前登记在册的吸毒人员中，有七成左右是青少年。笔者认为应当为青少年设计不同的劳动教养方式，运用科学的矫正方法，加大教育及师资力量的投入，使其在改造的同时与社会同步，为其回归社会奠定基础。

【注释】

[1]中共中央、国务院批转公安部《关于做好劳动教养工作的报告》第6条。

[2]国务院新闻办公室《中国的人权状况》，载《国务院公报》1991年第99号，第1369页。

[3]《决定》第1条

[4]《试行办法》第10条。

[5] 1979年12月公布的《国务院关于劳动教养的补充规定》第2条。

[6]《中华人民共和国治安管理处罚条例》(1986年)第30条、32条,《关于禁毒的决定》第8条,《关于严禁卖淫嫖娼的决定》第4 条。

[7]魏晓鹏:“对劳动教养工作的调查”,载《法学杂志》1998年第6期;刘仁文:“劳动教养亟需立法”,载《法学杂志》1998年第5期

[8]陶积根:“关于劳动教养立法的思考”,载《中国人民警官大学学报》1995年第3期。

[9]张惠军:“完善劳动教养制度之构想”,载《法治论丛》1998年第1期。

[10]王忠焕等:“制定有中国特色的收容教养法探索”,载《山东法学》1998年第1期。

[11]《探寻甘肃村民进京探子被劳教事件的真相》，http://news.ifeng.com/gundong/detail_2012_11/28/19604461_1.shtml。

[12] 何晓鹏，《十日谈——劳动教养制度的合法性危机》，《新世纪周刊》2007年12月，第64-67页。

[13] 同上

【参考文献】

[1]王立志，《劳动教养制度存废之考量》，河南公安高等专科学校学报，2006年第1期。

[2]《法律专家提议：废止劳动教养时机和条件不成熟》，http://www.jyb.cn/fz/fzps/t20071226_133679.html，2011年5月9日。

[3]宋炉安：《劳动教养应予废除》，《行政法学研究》1996年第2期;赵秉志等：《中国刑法修改若干问题研究》，《法学研究》1996年第5期。

[4]参加徐国平：《劳动教养的过去、现在与未来》，中国政法大学2009年硕士学位论文。

[5]参见马克昌等主编：《刑法学全书》，上海科学技术文献出版社1993年版。

[6](英)Martin Wasik,Thomas Gibbons and Mike Redmayne,Criminal Justice:Text and Materials,Addison Wesley Longman Limited 1999;(美)格伦顿、戈登、奥萨魁著，米健、贺卫方、高鸿钧译：《比较法律传统》，中国政法大学出版社1993年版。

[7]陈泽宪：《中国的劳动教养制度及其改革》，《环球法律评论》 2003年冬季号。

[8]徐国平：《劳动教养的过去、现在与未来》，中国政法大学2009年硕士学位论文。

（作者:刘金艳　单位：黑龙江省饶河县人民法院）