广州市率先探索强制隔离戒毒全程收治模式

自2008年6月1日起我国正式施行《禁毒法》将原有的公安强制戒毒和司法劳动教养戒毒整合为强制隔离戒毒，成为统一完整的强制性戒毒措施。依照《禁毒法》的规定，广州市委、市政府从整合资源、优化配置力量的高度出发，开始全力探索新的强制性戒毒模式，于2009年3月25日召开市委办公会议，明确将强制隔离戒毒收治任务全部交由司法行政机关执行，公安机关作为强制隔离戒毒的决定机关不再承担具体执行收治的任务。2010年广州市委政法委《关于我市强制隔离戒毒收容收治有关问题的会议纪要》、2011年广州市禁毒委《关于进一步加强强制隔离戒毒工作的意见》进一步明确了决定机关与收治机关的执法权限、执法流程，并对在具体实践中出现的各种问题作出了规范，使广州市强制隔离戒毒工作在贯彻实施《禁毒法》的实践中，形成了独具特色、运行高效的收治工作机制。这种整合资源、提升效能的全程收治工作机制，突破了部门利益的局限，将强制隔离戒毒的决定权与执行权分离，符合《禁毒法》与《行政强制法》的立法精神，充分体现了广州在实事求是基础上创新社会管理的理念和实践。2012年5月全国人大内务司法委员会“禁毒法贯彻实施情况”专题调研组到广州调研时对此予以高度评价。

4年多来，广州市率先探索强制隔离戒毒全程收治模式，从实际效果层面看，司法行政机关领导下的强制隔离戒毒，在环境条件、管理机制、管教经验、人才素质等诸多方面都体现出了明显的优势。取得了非凡的成就，广州市司法局自承担全程收治任务以来，在该局局长吴善积的领导下全局在推动执法理念转变、工作机制转轨、管理模式转型上狠下功夫，集中自身各方面资源研究和改进强制隔离戒毒工作。广州市劳教（戒毒）局作为各劳教（强戒）所的统筹指挥机关，及时将工作重心调整到强制隔离戒毒工作上来，研究并完善了戒毒人员日常管理、戒毒脱瘾教育、疾病诊治和防控、执法行为规范、安全防范应急处理等方面的具体措施和制度，指导和监督各强戒所在汲取原劳教戒毒工作经验的基础上，不断改进教育矫治工作方式方法，切实提高了强制隔离戒毒的实际效果。目前戒毒人员常规教育入学率达100%，分类教育覆盖率达95%以上，难改人员转化率达95%以上，职业技能培训获证率达95%以上，戒毒人员所内戒断率达100%，教育矫治呈现出良好的发展趋势。

五大举措保障全程收治工作机制的良好运行

广州市司法局受领全程收治强制隔离戒毒人员的任务后，迅速贯彻落实，研究确定了“建设专门场所、配备专业队伍、完善配套设施、健全制度规范、满足收治需要”的五大工作举措，举全局之力做好强制隔离戒毒人员的收治工作。

该局按照司法部、广东省司法厅部署，经广州市编委核准，广州市劳教局加挂广州市戒毒局牌子，8个劳教所加挂强制隔离戒毒所牌子；调整广州市二所、潭岗所、槎头所、市三所、戒毒所、岑村所等6个劳教所为专门收治强制隔离戒毒人员的场所；指定广州市二所、潭岗所、槎头所（女子所）为新投送人员定点接收单位，按投送路程远近分片包点与全市200多个公安派出所建立了收戒联络机制。

为适应强制隔离戒毒工作的需要，广州市司法局高度重视民警队伍业务技能培训。组织全体民警学习《禁毒法》、《行政强制法》等法律法规，并进行全员应知应会知识闭卷考核；对近三年招录公务员专门开展为期三个月的戒毒执法工作封闭集训；选送民警参加广东省劳教局强制隔离戒毒业务培训；分批组织各所医务人员到广东武警总队医院、广州市第八人民医院等单位进修学习；举办轮训班和开展“岗位大培训、岗位大练兵”活动，不断提高了民警戒毒矫治管理的业务能力。目前，广州市劳教（戒毒）系统从事戒毒工作民警1300多人，其中，一线执法民警800多人，医护人员170余人，三级以上心理咨询师268人，履行收治任务的人员力量得到较好保证。

2009年接收公安机关移送4200名强戒人员时，广州局各强制戒毒所克服收容量剧增、场所爆满的压力，积极采取应对措施，千方百计挖潜增容，通过新建、改建宿舍等方式，迅速增加了2900多个床位，确保了当时的收治需要。此后，该局坚持把推进场所改造升级列为全局重点工作，制定了场所改扩建远、中、近期规划，目前广州市三所、槎头所、东坑所、潭岗所等场所改扩建项目正在分步实施推进。为全面提升技防力量，该局加大场所信息化建设力度，建成市司法局、市劳教（戒毒）局、强戒所三级视频监控指挥中心，强制隔离戒毒管理、教育、生活卫生等9项软件操作系统运转协调，形成集“无缝监控、实时报警、高效调度、快速处置”功能于一体的智能安防系统。为解决强戒人员病患率高的问题，该局不断加强场所医疗卫生建设，想方设法完善场所医务所医护人员及技术力量的配备，各所均基本具备对强制隔离戒毒人员进行常见病诊断治疗及定期体检的能力。

收治之初，由于新收强戒人员危重病号多、病残比例高、病亡时有发生，加之缺乏有效政策指引，强戒所与公安机关在投送接收强戒人员方面出现了不协调的情况。针对这一问题，该局多次召开会议进行研究，要求各收治场所以大局为重，努力克服强戒人员病亡风险大、病患人员住院费用高、病亡人员家属闹访处理难度大等困难，制定了《强戒人员收治工作指引》，指导各所正确把握收戒标准，切实做到“应收尽收”、“随送随收”，2012年因不符合收治条件而退回的强戒人员比例仅为3.37%，远低于全国10.45%、全省8%的平均水平。为进一步理顺收治“入口”，在广州市禁毒办的支持下，该局主动协调广州市公安局、广州市卫生局联合签发了《广州市强制隔离戒毒收戒工作若干规定》，明确了收治标准和程序，为全程收治工作机制的顺利运转提供了更有力的保证。

承担全程收治任务4年多来，该局积极履行工作职责，全力以赴发挥作用，强制隔离戒毒场所的资源优势得以充分发挥，具有广州特色的强制隔离戒毒工作机制运行成效显著。一是承诺收得下。2009年收治强戒人员8757名，2010年收治强戒人员4845名，2011年收治强戒人员5074名，2012年收治强戒人员5516名，累计收治24192名，约占全省收治总量的三分之一。二是确保管得住。始终坚持场所“安全稳定”首位意识，严密各项管理措施，建立健全安全研判、排查、防控、应急处置、领导责任等工作机制，确保了日常管理到位，强化安全稳定问题的综合治理，强化“违法之人”身份教育，积极配合公安机关开展涉毒案件侦查、深挖违法犯罪线索，开展打帮派团伙专项治理，实现了司法戒毒管理机关与公安机关之间的业务协同。三是力争教得好。各强戒所在完善教育基础设施、丰富教育矫治内容形式、提高教育矫治效果上狠下功夫，成功探索了强戒人员生理脱毒、心理矫正、康复巩固、回归社会准备“四期”分段管理模式，形成了“强戒人员脱毒治疗、心理矫治、课堂化教育、康复训练、诊断评估、职业技能培训和就业直通车”等七项矫治工作机制。

两大途径为全程收治工作机制提供节约型制度保障

广州市司法局实施制度创新和整合警力资源这两大途径探索全程收治模式，符合当前广州市推进新型城市化建设倡导的创新机制、以人为本、节约资源、提升效能的要求。

全程收治模式是由司法行政强戒所作为单一执法主体对戒毒人员进行生理脱毒、脱瘾训练、巩固戒治和康复体验整个流程矫治的工作机制，是遵循戒毒工作客观规律、提高强制隔离戒毒资源利用的最佳选择，充分体现了广州市司法局在两年的执行期内强化戒毒矫治效果的核心理念，克服了由不同执行机关分段执行带来的弊端（比如戒毒流程不延续、执行中转移场所引发戒毒人员抗拒矫治、执法中产生争议因执法主体不同而难以解决等问题），为发展完善我国戒毒工作机制做出了有益的探索，是广州市创新社会管理模式的积极举措。

由司法行政机关全程收治强戒人员的工作机制，重新整合了广州市公安机关和司法行政机关的警力资源，避免了在执行强制隔离戒毒方面警力资源的重复设置和浪费。公安机关将强戒所整体移交后，其监管部门可以集中精力抓好看守所、拘留所对违法犯罪人员的规范管理，而司法行政机关则可充分利用原劳教警力，针对强制隔离戒毒人员的特殊性，进一步细分深化人员力量配置，加强医护人员、文化教员、心理辅导工作人员、职业技能培训人员队伍建设，全力打造专业化教育戒治工作队伍。

强戒人员由司法行政机关的强戒所全程收治，减少了公安机关和司法行政机关因强制隔离戒毒所重复建设而带来的人财物资源浪费问题。该局6个强制隔离戒毒所在原劳教所基础上已全部进行了符合戒毒工作需要的升级改造，均配有医务所、心理咨询及治疗区、技能培训区等戒毒工作必须的设施设备和专业工作人员，一个具备完整收治功能的戒毒工作系统已基本搭建完成，在该局统筹协调下，这一戒毒工作系统所产生的综合性效应也将更好地推进强制隔离戒毒工作深入开展。

实施两权分离探索司法体制改革的发展方向

广州市实施强制隔离戒毒决定权与执行权分离，决定权由公安机关行使、执行权由司法行政机关行使，从法理解析层面看符合司法体制改革的发展方向。

作为《禁毒法》的配套法规，公安部主导制定的《戒毒条例》虽然规定了公安与司法行政机关分段收治强制隔离戒毒人员的内容，但其主要原因是基于全国范围内公安、司法行政既有机构设置和人员配备不均衡的现实状况做出的设定。广州作为经济社会建设较发达的副省级省会城市，司法行政机关属下承担刑罚及行政强制执行的工作机构（监狱、劳教场所、强制隔离戒毒场所等）已具备合理布局、运作规范的规模，完全能够承担起全程收治的工作任务。此外从法理上推究，执行期为两年的强制隔离戒毒分两段执行，不利于对戒毒人员开展系统化的教育矫治，也容易引发因不同主体执法而产生的各种风险和矛盾。中国社科院刘荣文教授等学者已就分段执行提出质疑，并建议在劳教制度改革的同时，将强制隔离戒毒、强制教育（违法行为教育矫治）等行政强制措施统一交由司法行政机关执行，以实现决定权与执行权的相互分离和相互制约。

积极探索不断健全完善全程收治模式

广州已成功探索了全程收治的强制隔离戒毒工作机制，该局领导集体将按照《禁毒法》的要求，在戒治工作方面不断进取，并配备现代化的医疗资源和专业的医疗队伍，以实现科学戒毒，提高戒断率；在教育工作方面，树立“大教育”的观念，建立适用的教育方法，配备专业的教师队伍，以吸毒人员的自我完善、自我成长、自我重建为根本，降低复吸频率；在管理工作领域，加强基础建设、严格规范执法行为，按照科学、客观、标准和可操作性的原则，进一步完善戒毒工作流程，并充分利用司法行政其他资源探索吸毒人员解除强制隔离戒毒回归社会后的后续照管问题。

据悉，对戒毒人员的教育矫治是世界范围的难题，这项全新的事业必然要经历若干具体的发展阶段，广州已在先行先试的路上迈开了可喜的一步，并按照既定的发展目标，以改革的思维、发展的办法继续探索强制隔离戒毒工作的新举措，不断提高对吸毒人员教育矫治的“自主创新”能力，坚持循序渐进，不走回头路，致力以科学发展观全力探索并真正实现《禁毒法》的立法要求和立法目的。为打造法治、和谐、幸福广州而积极开拓进取。