劳教制度：存？废？改？

　　2013年新年第七天下午，国内许多新闻媒体突然陆续以头条形式报道一条有关上午举行的全国政法工作会议宣布劳教制度提交全国人大决定去留的消息，首先是搜狐、新浪等先后转发某都市报消息：“报请全国人大常委会批准后，今年将停止使用劳教制度”，之后直到晚间，对相关消息国内外各大新闻媒体或网站都把来自新华社的最权威报道放在头条：“积极稳妥地改革劳教制度。”“积极稳妥地改革”虽然并未超出之前官方表态的尺度，却仍令世人瞩目，人们猜测其中可能透出某种信号，即中国法治进程或将由此朝着习近平总书记前不久所强调的依宪治国方向迈出重要一步。对此，《华夏时报》记者专访的法律界人士表达了一些谨慎乐观的情绪，同时也提出了较为深入的分析意见。

　　律师王成：无论废与改，权力都须收归法院

　　 杭州律师王成2010年7月16日在劳教制度实施53周年前夕会同上千名学者、公民和媒体人士向全国人大递交《公民权力主张书》，要求立即撤销劳教制度。2012年8月，唐慧案发生后，王成发起新一轮签名行动，呼吁各界更多人士在《公民权力主张书》上签名，敦促尽快废除劳教制度，李方平、江天勇等维权律师以及任志强、李开复等公众人物给予了公开支持。王成向本报表示，劳教制度无论废与改，其权力都必须收归法院来行使。

　　改革不能换汤不换药

　　 《华夏时报》：劳教制度本身之存废，经过很长一段时间的争议，为什么至今还不能有非常肯定的结论，而只是要“积极稳妥地改革”？

　　 王成：是否应该废除劳教制度，这已是一个谈论了很多年的老话题，尤其从去年至今，民意已表达得非常充分，但至今仍未宣布废除，而只是说要改革。

　　 我们看到，在中国当前的社会形势下，很多地方政府在实际运用中，仍时常用劳教制度打击那些上访维权的公民。因此我们估计地方政府可能很担心如果没有了劳教制度，将无法对付其辖区内那些频繁上访维权的公民。

　　 《华夏时报》：你主张废除劳教制度是法治社会的必由之路吗？就像曾经的孙志刚事件推动了收容审查制度改革那样，2012年，由于唐慧案、任建宇案等，劳教制度很多次引发舆论风浪。废除劳教的呼声空前强烈。对这一制度的存废前景，你怎么看？

　　 王成：我过去也曾做过预测，在社会经济全方位发展比较快的同时，社会矛盾日益突出，但改革的推进觉得非常之难。正因如此，可能被迫选择那些相对而言阻力不太大、对既得利益集团冲击不是特别大的改革，采用先易后难的方法去推进改革。所以，只是改革劳教制度，这对那些既得利益集团造成的冲击相对要小一些。

　　 应否废除劳教制度是个受到社会广泛关注的话题，如果劳教制度真的被废除，将是一件为政府加分的事情，基于这样的判断，我认为我们可以谨慎乐观地面对未来的相关政策选择。

　　 《华夏时报》：这一被认为有违基本的正当程序，不但涉嫌多重违法，甚至也被普遍认为违宪的由某个单方机构“自侦、自审、自判、自执”，而不经过检察院或法院批准就可剥夺公民人身自由的集权式制度，如何“积极稳妥地改革”？

　　 王成：所谓“积极稳妥地改革”，也包括传说已在起草以替代劳教制度的所谓《违法行为矫治法》，其具体内容我们都不得而知，相关的新闻报道都非常简单。但结合各界批评劳教制度的声音中最核心观点来看，长时间剥夺公民人身自由这样一种严重处罚应归属于《刑法》和《刑事诉讼法》的范围之内，因此下一步的所谓“积极稳妥地改革”，其最核心的内容必须对此加以关注，而所谓《违法行为矫治法》，也应回到这一点，即权力必须收归法院来行使，并且要符合现行的《宪法》、《立法法》、《刑法》和《刑事诉讼法》的有关规定。但它如果仍然让法院之外的某个机构可以随意剥夺公民的人身自由，那它将只是一个换汤不换药的东西，这将没有意义。

　　决不能再有法外之法院

　　 《华夏时报》：我们看到，因劳教制度而导致的法律冲突正在不断扩大。现在，改革劳教制度似乎形成“共识”，也似乎将要有所行动，将会有什么具体行动？“推进劳教制度改革”列入2013年全国政法工作思路及工作重点，已有公开表态“正在研究具体的劳教改革方案”，对此，除了所谓《违法行为矫治法》，我们还可以有何期待？

　　 王成：根据民意来分析，我认为有两个方案可供选择。

　　 一个方案是，将劳教制度加以彻底废除。因为刑法里面规定有期徒刑最低量刑起点是6个月，而另一种处罚是拘役，其期限是1到6个月，这本身可以和行政拘留等处罚形式相衔接。目前中国的法律体系是一个完整的体系，从最低的起点拘留到拘役再到有期徒刑，就是一个完整的体系，并不存在法律漏洞，所谓没有劳教制度则轻微犯罪行为就没有办法处理的观点是错误的。

　　 另一个方案是，对于所谓的青少年犯罪，或者轻微的违法行为，借鉴国外经验，采取矫正的方式加以处理，这种做法也无可厚非，但前提是，它也必须要符合现行的《宪法》、《立法法》、《刑法》和《刑事诉讼法》的有关规定。只要涉及剥夺公民人身自由这样的权力，就必须要诉诸于法院，让法院来处理。绝对不能再在法院之外几乎形成不受监督的第二法院，让它可以随心所欲地剥夺公民人身自由。

　　劳教制度终须彻底废除

　　 《华夏时报》：媒体报道说，本次全国政法工作会议提出“引导涉法涉诉信访问题在法治轨道内妥善解决”，这是否是劳教制度改革中要涉及到的一个比较核心的难题？

　　 王成：这似乎并不能够特别要与劳教制度相联系，而是指一部分未能在法律框架内解决的违法事件，当事人通过频繁上访也未能解决，最后恶化成既不信法也不信访却又没有别的出路的尴尬状况，针对这种状况，需要引导公民回到法律的轨道上解决问题。

　　 而若取消劳教制度，一方面等于是拿掉了可能悬在这类上访人员头上的利剑，另一方面却也可能导致出现更多这样的上访人员。这个难题应该如何解决，需要依据国家的司法改革进程甚至整个社会的变革进程来加以判断。只要司法制度还不够健全，每个公民的权益还不能真正得到保障，就肯定会有人继续走在反复信访的道路上。

　　 《华夏时报》：去年8月唐慧案发生后，你发起的新一轮签名行动试图对于推动劳教制度改革发挥积极影响，这种影响你如何评估？

　　 王成：去年11月22日，总共已有10031人签名的《公民权力主张书》寄给了全国人大常委会和国务院。其实每一个公民都应为此为社会的公正尽一份责任，传达自己对社会矛盾的看法和意见，希望能有好的回应，并给予圆满解决，全社会都应为此努力。而我们的行动，将会坚持到劳教制度在中国被彻底废除的那一天。

　　法学家王公义：劳教制度出路肯定是司法化

　　 法学家王公义告诉本报记者，劳教制度完善立法和决定司法化，是其两大出路。王公义是中国社会科学院研究生院、中国政法大学和中央财经大学兼职教授，长期研究劳教制度，曾任司法部研究室主任、司法研究所所长。他认为，劳教制度改革的路线图肯定是走向司法化，而时间表则涉及博弈问题。如果小改，就会很快立法，如立《违法行为矫治法》。如果大改，那就要修改《刑法》、《行政处罚法》和《治安管理处罚法》等一系列法律，程序会比较复杂。

　　中国刑事处罚

　　要不要坚持量的概念？

　　 《华夏时报》：劳教制度之存废为何至今难有定论？废除劳教制度不是法治社会的必由之路吗？

　　 王公义：废除劳教制度是法治社会必由之路这一说法可能有问题。劳教制度之所以至今未被废除，是因其在社会管理中有一定作用，主要是由于社会管理中存在这一部分对象，他们大约有两类四种人：一类是轻微犯罪的人；一类是严重违法的人。这两类人大约可分为4种，是目前劳教队伍中的主力：第一种是杀人、放火、抢劫、强奸等罪犯团伙中不够刑事处分的；第二种是流氓、卖淫、恶意传播艾滋病、性病、盗窃、诈骗等违法犯罪行为，屡教不改，不够刑事处分的；第三种是聚众斗殴、寻衅滋事、煽动闹事等扰乱社会治安，不够刑事处分的；第四种是青少年犯罪。2012年，中国的劳教所里大约关押了5万到6万人。如果劳教制度取消，有什么制度来管理这些人？

　　 有人提出将劳教制度放入《刑法》中；有人提出劳教制度单独立法，比如全国人大常委会就提出以《违法行为教育矫治法》替代目前还在执行的全国人大常委会关于劳教制度的两个决定。因为这两个决定的法律位阶不够，《宪法》规定人身自由不受侵犯，《立法法》和《行政处罚法》规定限制人身自由要有法律设定。这两个决定虽然也属于那237部法律里的两部，但它的规格或位阶并非《立法法》和《行政处罚法》里面所说的法律，所以有人说要提高劳教制度的法律位阶，要求单独立法。但也有人说，劳教制度是错误的法律，干脆不要了，干脆将其分散到《刑法》、《行政处罚法》或《治安管理处罚法》里面去。但分散到这三个法律里面去就要修改这三部法律，而目前还不能直接使用，因为我们的刑事处分有量的问题。

　　 西方国家法律关注的是性质问题，认为偷盗100万元和偷盗10万元或1万元、1000元都同样是犯罪，都作为罪犯处理。而中国的法律除了犯罪性质还关注量的问题，如偷盗3000块钱以下，中国的法律可能并不认为是犯罪，不作为罪犯处理。这就带来一个问题，即目前的《刑法》管不了这些事情。因此，如果立刻废除劳教制度，对那些偷盗3000元的人，怎么办？对那些打架斗殴、寻衅滋事、杀人放火、抢劫、强奸不足以做刑事处理的人，怎么办？

　　 现在劳教的人当中，多数都有暴力倾向。不把这些人集中管理，放到社会上或放到社区里，行吗？西方国家将一些罪犯放在社区里去劳动去扫地，去为老年人服务，是因为那些人不具有暴力倾向。我们中国也在搞社区矫正，但那是罪犯。对那些有暴力倾向的人，西方统统做罪犯处理。但中国宽大为怀，从劳教制度的顶层设计上看，是宽而不是严。中国13亿人口，罪犯不到200万；美国3亿人口，罪犯有700万。因为美国的刑法是性质犯罪，不做量的区别，比较严厉，溜门撬锁、偷盗、打架斗殴，都是犯罪。中国对于打架斗殴等，往往是调解调解，批评批评，或行政处理，或罚个款、道个歉就算了。严重一些的，关进劳教所；更严重一些的，才算犯罪。这是中国法律制度设计上的一个独特之处。

　　 如果立刻废除劳教制度，则中国的法律制度还要不要坚持量的概念？若要坚持量，那就必须立法或修改那几部法律；若不坚持量，现在就可以完全废除劳教制度，这些人统统作为罪犯处理就行了，以《刑法》统领就可以了。

　　 有些专家说，《刑法》现在已经很完善了，那些劳教人员完全可以纳入其中管理。的确，若不按量算的话，这完全可以。比如管制、拘役、有期徒刑、无期徒刑、死刑这5种刑，完全可以管理。如果这样，现在那些劳教人员基本都可以关进监狱了。但这样做有一个问题，比如对一个孩子来说，要上学、将来要工作，可能还要出国，若有了犯罪记录，将会给其增加很多困难。而劳教是行政处罚，个人档案和派出所档案是没有犯罪记录的，只是在劳教所里有记录，不影响上学、就业和出国，对婚姻、家庭的影响也不大。

　　限制人身自由

　　到底由谁来决定？

　　 《华夏时报》：社会各界所关注的劳教制度存在的四个重要问题中，第一个是您刚才所提到的法理方面的缺陷问题，这已有共识，另外引起争议的问题还有劳教决定权问题，执行中变为强制劳动、封闭的执行地点、功能异化成某种报复工具等问题。对此您怎么看？

　　 王公义：这几个问题中，有些是不存在的问题。

　　 第一个问题是关于法的位阶问题，这当然是个问题。

　　 第二个问题是关于劳教决定权的问题，现在劳教由公安部门决定，原来是由公安、民政、劳动等三个部门组成的劳教委员会决定。从法律角度看，劳教委员会本身并无权决定公民人身自由被限制。即使它有权力决定，现在却变成了由公安部门一家决定，缺乏监督机制，所以决定权存在明显的瑕疵。

　　 理论界争议的焦点是劳教应该由行政决定还是应该由司法决定。我们认为行政决定不可取，行政无权长时间限制人身自由。目前的《行政处罚法》限制人身自由只有20天，也就是首次行政拘留15天，不行再加5天，再延长时间行政就没有这个权力了。限制人身自由的权力只在司法部门，只在法院。

　　 第三个是执行问题，但执行是没有问题的。若限制人身自由，那就要封闭执行，也可以开放执行，但这两者怎么定，就要看其对社会有无危害性。如果没有暴力倾向、没有明显的社会安全危害性，就可以开放执行，可以在社区通过参与劳动等形式执行，基本上并不限制其人身自由。如果对公共安全具有危害性，那就肯定要实行封闭管理。

　　 第四个是强制劳动问题。中国法律规定，任何有劳动能力的人都必须参加劳动，这既是权利也是义务。那些身强力壮的人在劳教所里若不参加劳动，谁来养活他们？而且劳教所里的劳动没有多少劳动强度，多是服装加工、电子元件装配等，每天8小时，每周劳动4到5天，学习1到2天，休息1天。现在劳教所管理得非常好，我们要求劳教所以教育感化为主，要像医生对待病人、家长对待孩子、老师对待学生那样，用“三像管理”来管理劳教人员，他们若没有技能，劳教所教给他们技能，若没有文化，还要教给文化。从技能教育和文化教育角度讲，劳教所实际就是个培训学校。对青少年劳教人员，还要请来老师帮助其完成九年制义务教育。

　　 《华夏时报》：您刚才阐述了一些劳教制度好的一面，对于其负面，舆论的批评很多，特别是劳教制度在对象的确定方面，有时成为某些地方官员打击报复的工具，您对此怎么看？

　　 王公义：这属于制度设计的问题，也就是说制度设计不严格，造成了有些人可以钻空子。所以，为什么说要改革劳教制度，第一是位阶不够，第二是决定程序上随意性太强，容易造成冤假错案。这是两个核心问题或关键问题，理论界和全国人大法工委、公检法司争论最激烈的，也是这两个问题。其所要解决的问题，就是限制人身自由必须由法律设定，限制人身自由必须由司法来决定。这两个问题解决了，要不要劳教制度、将劳教制度单列或分解，都无所谓。

　　 《华夏时报》：所谓“积极稳妥地改革”意味着什么？如何“积极稳妥地改革”？

　　 王公义：所谓积极，意味着劳教制度必须改革，面对全国人民一片反对之声，不改革不行。而且这个制度是一个有明显缺陷的限制人身自由的制度，其与《宪法》、《立法法》、《行政处罚法》都相冲突，这个问题不解决不行。

　　 所谓稳妥，是因为劳教制度问题属于管理社会的制度问题，这些劳教人员如果不能妥善管理，立刻会导致社会混乱。孙志刚事件之后收容审查制度被取消，很快许多地方满街都是行乞人员。这就是因为考虑不全面，制度取消得很快，可没能慎重考虑清楚这些人下一步该怎么办的问题。

　　废除劳教制度要不要分散立法？

　　 《华夏时报》：我们看到，中国法学界人士这些年来很多次发起推动废除劳教制度的倡议行动，他们应该很懂得你刚才所阐述的深刻道理，但他们为什么还要主张废除劳教制度？

　　 王公义：这是因为劳教制度的改革改不下去了，虽然喊了很多年，却一直没办法改，所以大家认为干脆废除算了。废除确实是一条路，是一条最简便易行的路。这个制度的缺陷很容易被利用来整人，如果废掉它，谁还能拿它来整人？但是，对于后面的问题，有些人并未加以研究。

　　 对于刑罚的量的问题，《刑法》中的指导思想并无明文规定，未完全亮出来，只是暗含其意。在任何法律文件中，均无相关明确规定，但其实实在在地指导着中国的处罚体系的立法、执法和司法。

　　 《刑法》中的管制刑和拘役刑，不见得能完全解决目前劳教管理的人员问题。一是使用刑法，将给公民造成犯罪记录；二是完全依靠拘役，恐怕不能解决问题。劳教6个月，在劳教所里相对比较自由；拘役所里6个月，真的就是坐牢。而对那些有暴力倾向者，采用管制的处罚，其实是对社会的不负责任，没法管制，客观上是不可取的。

　　 这些问题都要去深入研究。我在司法部工作的时候，全国300个劳教所大部分我都去看过。而那些高喊废除劳教制度的人，很多可能都没去过劳教所。若不了解实际情形，从理论到理论，恐怕有问题。作为劳教的管理者，废除劳教制度，将会使他们感到是一件很轻松的事情，因为劳教所的牌子可以很容易地换成监狱的牌子。而管理犯人比管理劳教人员简单多了，国家有很多明确的管理标准，好管；但劳教人员却不好管，多是懵懂无知的青少年，或卖淫嫖娼吸毒人员，或是一些没有文化和未受良好教育的人，豆腐上的灰，打不得吹不得。而对于青少年，这些人若完全靠监狱去管理，将有很多问题解决不了。虽然也有青少年监狱，但只针对14岁到18岁之间的青少年。对那些14岁以下没有什么责任能力的少年犯，拘役所怎么管理？拘役所的环境很可能让那些孩子废掉。

　　 所以，劳教制度是顶层设计问题，严重犯罪者按《刑法》处理，轻微犯罪按劳教处理，行政拘留关几天就算了，危害治安罚点款走人了事。这四种方式，是一个阶梯形状的体系，若破除这个体系的一个台阶，那就要分化这个台阶，那就要修改法律，就要改变社会处罚的指导思想，而不再有量的概念，这是一个系统工程。

　　 这是一个很重大的基本法治指导思想和法律体系的改变，而不是一个简单的马上就可以简单实施的行为。因此，我赞同劳教立法，严格控制。如果觉得劳教立法有困难有问题，废除了它，我也同意。废除劳教之后，相关问题要考虑如何分化到《刑法》、《行政处罚法》和《治安管理处罚法》里面去。改变指导思想和管理方式，这是一个很大的改革。完善劳教，是小改革；废除劳教，是大改革。

　　 若小改革，那就立个法，就管那些轻微犯罪和严重违法的人。若大改革，就废除劳教制度，则首先《刑法》中要设计相关条款，有暴力倾向的轻微犯罪者必须进监狱，否则他们就会对社会有危害性；没有暴力倾向的轻微犯罪者，则可设计一个新的刑种：社区服务型或社区劳动型，加以管理。对那些卖淫嫖娼、恶意传播艾滋病和性病、扰乱社会秩序的人，做何处理？关监狱与否，罚钱与否，轻重拿捏都需要相关立法设计。

　　我们到底要追求公平还是效率？

　　 《华夏时报》：劳教制度改革异常艰难的原因何在？

　　 王公义：除了涉及刚才所说的立法指导思想改变这个大问题，还涉及公平与效率问题。面对严峻的社会治安形势，公安部门需要快速打击犯罪，迅速恢复社会稳定，让民众重新感到安全无忧。为了避免犯罪案件导致造成人心惶惶，就要讲究治安效率。但与此同时，就容易损害公平。而法院强调公平，但效率是低的。从立案侦查到审查起诉，再到审判，往往一个劳教案件，可能折腾个一年半年，但若按公安劳教案处理，可能早就放人了。

　　 此外，法制不健全和执法不严也都影响到公平，损害的是弱者利益，所以，劳教制度遭到社会群起而攻之。攻，可以理解，我赞同攻。但要解决问题，还需理智。

　　 回归理性来看待问题，公平与效率，我们到底要追求什么？我认为，应该在公平的前提下，兼顾效率。有人认为效率和公平都应得到保障，这是一种过于理想的期望，并不符合社会残酷的现实。对于那些杀人放火、打架斗殴，要不要迅速到达现场把当事人立刻强制带离或加以扣留？

　　 在我看来，劳教制度由于出现了很多问题，这个制度非改不可。第一，要立法；第二，要司法化。

　　 《华夏时报》：如果劳教制度改革能够顺应民意，能够遵循依宪治国的原则，未来我们能看到一个怎样的改革结果？

　　 王公义：第一，劳教制度法治化，提高其法律位阶，无论集中立法或分散立法，这一点毫无疑问会实现。第二，最后走向司法化道路，行政决定不可取。

　　 上述两条，我坚信一定能实现。

　　 只是集中立法或分散立法，在时间上，能否几个月就可以拿下？争论了十多年了，还有什么好争论的？问题和矛盾，立法的人都已很清楚，只是外界的人看热闹。内部其实就是公平与效率问题，是公安决定还是司法决定的问题。路线图肯定是走向司法化。时间表涉及博弈问题。如果小改，立即立法，就会很快。如果大改，那就要修改《刑法》等一系列法律，程序会比较复杂一些。