劳教制度改革路在何方

    已经在中国存在近60年的劳教制度将在今年内启动改革。

    3月17日，在十二届全国人大一次会议闭幕会后的记者招待会上，新任国务院总理李克强表示，有关中国劳教制度的改革方案，相关部门正在抓紧研究制定，年内有望出台。

    1月7日，中央政法委书记孟建柱在全国政法工作会议上表示，待报中央批准后，今年适时建议国务院提请全国人大常委会批准后、停止使用劳教制度。   

    可以预期的是，劳教制度改革的具体方案将在今年内定调，多年来，力主废除或是建言改革劳教制度的声音或大或小，从未消失过。在劳教制度缺少合法性基础、现实中屡屡被滥用、必须进行脱胎换骨式的变革已成共识的大背景下，如何确定改革路径尤为重要。

    劳教制度是否应该被全盘推翻？是否应该有替代制度？目前有关劳教制度的一系列法律文件、部门规章、规范性文件有十几个，如何处理？此外，改革劳教制度后，现有劳教所是否取消、目前在教人员如何处置、劳教干警如何安置等等一系列问题，也是必须要考虑的。

    劳教改革要走哪些法律程序

    现行的劳教制度存在了近60年，规范这一制度的依据主要有三个：分别是1957年第一届全国人大常委会第78次会议批准的《国务院关于劳动教养问题的决定》（以下简称《决定》）、1979年11月第五届全国人大常委会批准国务院发布的《关于劳动教养的补充规定》（以下简称《补充规定》）以及1982年1月，国务院转发公安部制订的《劳动教养试行办法》（以下简称《试行办法》）。

    此后几十年里，中央政法委、公安部等部门先后颁行了一些文件和指导意见，劳教对象范围不断扩大，针对未成年人的收容教育、强制戒毒纳入劳教，劳动教养的决定主体纳入公安系统。

    中国人民大学宪政与行政法治研究中心副主任、中国劳教学会理事杨建顺教授在接受中国青年报记者采访时表示，从法律位阶来看，《决定》和《补充规定》都经过了全国人大常委会的批准，可以看作是准法律，《试行办法》可以看做是准行政法规。

    在有关劳教制度存废和改革的多次讨论中，人们总是津津乐道于2003年孙志刚事件后，一举废除实施了21年的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》。

    在一些行政法学者看来，规范收容遣送的是国务院制定的行政法规，废止相对容易，《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》于2003年8月1日被废止同日，又有一部《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》出台，两者实现了无缝对接。

    而目前劳教制度的依据中，有经过全国人大常委会批准的法律性文件，废止这些文件后，是另立新法还是制定行政法规，目前尚无定论。

    杨建顺认为，无论是直接废除劳教制度还是在原有基础上进行改革，都要经过全国人大或者常委会，对其批准的两个法规进行分类研究，公安部应该做好对《试行办法》中规定的劳教对象的梳理工作，为国务院和全国人大常委会提供建议。从历史上来看，劳动教养制度一直是全国人大常委会批准的，从立法的可行性上来讲，如果需要另立新法，走全国人大常委会立法的程序更现实。当然，这需要严格按照立法程序，时间成本较大。

    而中国人民大学教授莫于川认为，消除劳教制度改革的法律障碍，其实只需要全国人大和国务院作出一个决定，废除相关文件就可以，公安部等其它部门可以根据要求同步废止或者取消相关规章、规范性文件，“这并不困难”。

    他认为，劳教制度是在革命斗争的社会背景下被动批准的，并不是正常的法律，而且批准纳入劳教对象的范围非常窄，经过几十年的发展，目前的范围更不合理，“如果我们单从维持社会秩序的角度考虑，那任何东西都动不了；如果从尊重人权的角度考虑，就应该立即行动。”莫于川说。

    现有在教人员怎么办

    《试行办法》规定了6种应当被劳教的情形，2002年公安部《公安机关办理劳动教养案件规定》第9条规定了应当被劳教的10种情形，我国主管劳教场所的是司法行政机关。

    据司法部官网公布的数据，截至2012年年底，全国共有劳动教养管理所351个，在所劳教人员5万多人。

    中国社会科学院法学所刑法室主任刘仁文多年来一直关注劳教制度改革，他认为，要剥离出部分劳教对象，纳入刑法和治安管理处罚法的调整范围；对那些本来就不该实行劳教的，要采取措施杜绝，如针对上访者的劳教、因办案期限所限对犯罪嫌疑人采取“以教代侦”等；另外，目前占被劳教人员很大比例的强制戒毒人员，根据《戒毒法》和《戒毒条例》的有关规定，强制隔离戒毒工作由公安机关与司法行政机关分段执行；建议将公安机关的强制隔离戒毒所合并到司法行政机关管理的劳教所(戒毒所)，以便提高工作效率和戒毒效果；把收容教养、收容教育等措施都纳入改造后的“劳教”场所，针对不同对象设计不同的管理制度，缩短期限，加大社会化处遇，与社区矫正挂钩。

    目前在下一步有关建立劳教制度的替代性制度、赋予这一制度正当的法律依据的讨论中，较为一致的观点是，阻止政府以“法律”的名义，剥夺公民不应该被剥夺的人身自由。不少人反对把现行的劳教情形全盘搬进“法律”，主张要有取舍。要以“人身危险性”为基准，只对那些对社会有现实的明显的危险性的人员，一般来讲是常习性违法者和不良瘾癖者，进行矫治。反对将“不务正业游手好闲者”、“涉法涉诉上访者”纳为矫治对象，更反对对一般的不够刑事处罚的轻微违法人进行“兜底式”劳教。

    现任中国法学会党组书记的陈冀平曾经长期担任中央政法委副秘书长，他近期在接受媒体采访时表示，现在停止劳教制度的时机已经成熟，我国社会主义法律体系已经比较完备，主要违法行为都能依照法律处理，比如对于吸毒的人，可以依照《禁毒法》予以处理。近年来，政法机关驾驭社会治安的能力不断提升，社区矫正制度也有了很大发展，运行效果较好，有利于教育一些虽有违法行为但尚未达到刑事处罚规定的人。

    陈冀平表示，目前中国劳教人员的数量已经非常少，公安机关对于劳教人员的审批掌握得非常慎重，可以说，基层应该已经做好了劳教改革的准备。而停止劳教制度的关键在于提高基层政法干警、尤其是公安民警的执法手段和维护社会安定的能力。