规范公权力治当前社会矛盾之本

●出现了越来越多的社会矛盾，这是客观现实。而且社会矛盾总的呈上升趋势，也就是说，无论是其数量还是影响力，都在不断提升。从数量上看，2010年全国法院受理案件数量10999万件次，达到了历史新高。

我想谈三个方面的问题：第一，重点就当前社会矛盾的总体形势和特点谈一点自己的看法；第二，分析一下矛盾形成的原因；第三，就预防化解社会矛盾的法制途径，也就是规范公权力，谈一点自己的认识。

当前社会矛盾的总体形势和特点

随着中国经济快速发展，社会急剧转型，形成了巨大的收入差距、区域不平衡、城乡二元结构和城市二元结构（编注：在城市中存在以户籍身份差别为基础，在就业、经济地位与社会地位上有明显差异的人群分化），出现了越来越多的社会矛盾，这是客观现实。而且社会矛盾总的呈上升趋势，也就是说，无论是其数量还是影响力，都在不断提升。从数量上看，2010年全国法院受理案件数量10999万件次，达到了历史新高。全国信访数量也一直持续高位运行，12年来，信访数量年均增长10%。刑事案件数量也在不断增加。特别是群体性事件，这几年一直在增加，稍微算一下，平均每天有240多件群体性事件。

党和政府做了大量工作，但社会矛盾并没有因此而大幅度减少，一直在高位运行，形势比较严峻。这是对社会矛盾的总体判断。它的特点，我概括为三个方面：

第一个特点，社会矛盾参与主体多元，领域广泛，官民冲突是社会矛盾的主要形式、主要形态。参与主体多，就是现代的社会矛盾已经不仅仅局限于农村，比如邻里、婚姻、宅基地纠纷等，它涉及的主体从农民、工人、企业主，到复转军人、教师、社会官员。而且矛盾涉及领域已经远远扩展到了方方面面，从农村的土地征收，到城市的房屋拆迁、企业的兼并改制、环境污染诉讼，再到非法传销、非法集资的受害者要求政府解决问题，还有相当多最近新形式的矛盾纠纷,比如医闹、房闹。

这些社会矛盾的根源在哪里？仔细分析一下所有的社会矛盾，基本上都能够看到公权力的影子，在社会矛盾的背后，都有公权力行使不规范的表现。

有人说，法院受理的案件多数都是民事案件，公权力有什么关系？民事案件本身跟公权力没有关系，但是一旦变成案件，成为法院裁判对象的时候，它就变成跟公权力有关的一个系统。

国家信访局的领导说，现在每年受理的信访案件中，有相当一部分都是涉法、涉诉案件，也就是说由法院的裁判引发了上访案件；由于法院的司法不公、司法腐败或是当时对法院的裁判不理解、不接受，进一步到信访机关、党政部门去上访，要求解决，这就又变成了公权力的一个因素，更何况很多纠纷本身就是公权力导致的——有的是政策原因导致的，有的是执法不公导致的，有的是司法裁判不公导致的。

直接的官民冲突并不是最多的，因为整个法院案件的构成中，民事案件有六七百万件，刑事案件有二三百万件，剩下的十几万件是行政案件，复议机关受理的行政复议案件也很少，只有十来万件。但不管是民事案件、刑事案件，背后都能看见公权力的影子。

所以，社会矛盾的第一个特点，就是它是以官民冲突为主的多主体参与、涉及领域广泛的一种社会矛盾。

第二个特点，是社会矛盾日趋极端化、暴力化，容易引发群体性事件。现在的社会性矛盾，多会以暴力的形式或者极端的方式表达。过去在电视上看到中东一带有自杀式炸弹爆炸，现在我们身边居然也会听到，这是一个很可怕的现象。如果社会矛盾的表达方式或解决的方式，要以命抗争，以自焚、自杀、爆炸、扫射这些方式解决，社会稳定的确堪忧。

此外，现在的社会矛盾表达方式在暴力化背后，实际上还有有组织化的倾向。过去我们说社会矛盾都是个体之间的矛盾，现在往往会引发群体之间的矛盾。

特别是群体事件背后，无论是当年的“陇南事件”（编注：2008年11月17日-18日，酝酿中的甘肃省陇南市行政中心搬迁问题引发的严重的扰乱社会秩序的群体性事件）还是去年发生在广东的“增城事件”（编注：2011年6月11日，广东增城市发生的怀孕摊贩与治保人员纠纷引发的聚众滋事事件），都是意外事件引发群体性事件的个案，而群体性事件背后往往都有组织因素。现在去了解一下上访的一些组织，上访的个人背后往往会有所谓“上访团”、“请愿团”、“声援团”、“联席会议”等等，这些组织与当前社会矛盾的新特点是联系在一起的。

第三个特点，是社会矛盾往往通过网络表达，形成无形的抗争。我们看到的社会矛盾有一部分是现实生活中的，已经成了实际生活中的矛盾、纠纷，还有一部分是在网上形成，或者在网上扩散，最后升级成现实生活中的矛盾。这几年随着互联网事业不断发展，通过这些新兴媒体传播信息的速度在不断加快，影响力在不断提升。据说现在的网民是五亿多，微博、博客的用户也超过了三亿，手机的用户到了八亿，上网的手机将近四个亿，我想在这样的大背景下，由于新兴传媒传播的速度快，影响力大，而且时效性强，对社会矛盾的形成、激化、扩散都形成了很大影响。

当然，社会矛盾的这种无形抗争，或者是通过网络形成的社会矛盾的表达方式，也提出了一个课题，就是如何能够在网络表达的阶段，在无形抗争阶段，能够有效、及时化解社会矛盾，这是关键。无视网络，无视信息传媒形成的无形抗争，自然就会发展成为现实生活中的社会矛盾。

社会矛盾产生激化的主要原因

社会矛盾产生激化的主要原因，社会学家、经济学家、法学家都做过分析。有人说主要是经济发展的原因，因为经济快速发展，导致收入差距拉大、社会发展不平衡，各个利益群体之间就有了一种矛盾和负面情绪，就会变成社会矛盾。

有人说，人们财富增加了，怎么会有矛盾呢？因为财富增加不均衡。前段时间在《焦点访谈》看到了一个案例，说江西一个乡村山清水秀，但经济不发达。乡政府决定招商引资，引来了十九家建材厂、石材厂，一年之间，山清水秀的乡村就变成了污染严重、生态遭到破坏的山村，所有的河流都变成了“牛奶河”。搞石材污染很严重，而所有十九家企业都没有办理相应的环境影响评价报告，没有经过正常的审批，就先开工，后办手续。看起来乡村里的老百姓有工作了，都挣了工资，但付出的代价是沉重的：看起来经济发展了，社会矛盾却被埋下了隐患。可以想像以后因为环境污染，因为分配不公，因为生态破坏，引发的矛盾会多得是。从这个角度来看，快速发展经济导致社会矛盾，是客观事实。

当然也有人分析，社会矛盾的产生，是社会原因，是社会转型、社会变迁的原因。比如说熟人社会变成了陌生社会，单位人变成了社会人，人们之间的物理距离拉近了，但心理距离拉远了，人们之间由于阶层急剧分化，导致阶层之间、群体之间的矛盾越来越多。特别是像我国传统的户籍制度，有城乡二元结构，再加上这几年新出现的城市二元结构，就很容易形成社会矛盾。去年增城群体性事件，就是四川一个农民工身份的小贩卖东西，被派出所协管员扣了货、车，引发了四川籍农民工群体性事件。像这类问题，说明了社会发展转型之后社会矛盾增多，也好像是一个规律性的东西。

但是我看到的，恐怕还不仅仅是这些。我认为社会矛盾产生，还有两个非常重要的原因：

一个是价值多变、多样、多元之后，人们心理上发生了变化。我觉得应该高度关注。因为现在有这样的心理原因或者心理疾病的人越来越多。中国疾病预防控制中心精神卫生中心2009年初公布的数据显示，我国各类精神疾病患者人数在1亿人以上。另有研究数据显示，我国重性精神病患人数已超过1600万，而且有相当多数是没有经过诊断治疗，没有采取措施的。这些人都可能会构成影响社会稳定的隐患。很多极端案件，爆炸、自杀、自焚、杀人的，如果全部归结为心理因素，我想过于武断，但肯定有心理上不健康的因素。大兴的灭门案（编注：2009年11月，北京大兴发生灭门惨案，一家六口家中被害，最小的年龄不到2岁，凶手为男主人），一个人杀了一家人，最后当然也被执行了死刑，但如果分析一下他的心理，肯定有心理畸形或心理阴影。

价值多变、多样、多元，特别是经济社会转型之后，人们的心理发生了很大的变化，呈现为两个维度：一个是人们心理失衡，幸福感下降，而且相对剥夺感增强，特别是情绪很不稳定，焦躁不安。

我去年年底去了一次北欧。北欧是福利国家，所谓的民主社会主义，瑞典、丹麦都是这样，高福利、高工资、高税收，是它的基本特点。高福利之后，老百姓的富裕程度都差不多，没有特别富的，当然也没有赤贫的。一个人从出生到成人，国家都管着他，上学是免费的，看病是免费的，养老也是免费的。从这种意义上来说，他有权利、有资格保持心灵的平静。比如说我站在公路上，看到有几十辆车堵在那，要是在中国，北京的大马路上，几十辆车堵在那，一定会有人加塞，一定会有人按喇叭，一定会有人超车。但是那里没有，大家都在耐心等待。而路上的行人，也不会像我们这些地方，包括像日本、中国香港这些地方，人们都是行色匆匆。在那里大家都走得很近，都放缓了脚步，过慢生活，心态比较好，大部分时间花在晒太阳、喝咖啡上了。一个城市、一个国家，如果大家普遍心态都这么好，我觉得是幸福的。

心理上的不平衡，它埋下的社会不稳定隐患是很大的，情绪一激动，一不满，可能就要出事了，而且很多人参与到群体性事件的时候也是这样，没有什么直接的利害关系冲突，但是他会积极地参与。

当年的“瓮安事件”（编注：2008年6月28日下午，贵州省瓮安县发生一起围攻政府部门的打砸烧突发事件。县公安局、县委、县政府大楼均不同程度被烧，大院内另有数十辆汽车被烧。据《贵州日报》报道，这起打砸烧事件发端于瓮安县一名女学生溺水死亡，瓮安县公安局进行调查后，对女学生的死因做出鉴定。但死者家属不肯接受鉴定结论，此后事态扩大）中，我听说一个老人路过现场，也捡起一块石头砸了玻璃，然后他就回家了。当晚开始破案，当地电视台放白天录下来的画面，看谁砸了玻璃，谁烧了车。一家人在看电视，突然孙子指出来说：“爷爷，那不是你嘛，你拿了一块石头砸了人家县政府。”老人不以为然：“那是我吗？”因为实际上他没有任何利害关系，就是过去砸了一石头。像这种没有直接利害关系的参与者，心理上不是很平衡，实际上他是有怨气的，对党、政府、社会有不满情绪，所以会选择那样一个发泄点去表达他的不满情绪。这是很可怕的。没有直接利害关系他都要参与其中，如果一旦某一个导火索点燃了，会引发多大的爆炸威力？

同时，个人情绪的变化表现为公民意识增强。当然这是正面因素。

这几年，随着国家对公民的知情权、表达权、监督权的认可，甚至是倡导、保护，老百姓民主、平等、自由、法治的公民意识在不断增强。公民行使公民权利，自然会对社会产生推动作用，因为老百姓要申请信息公开，政府不能不公开，老百姓监督政府，要参与听政，不能不让他参与。总之，老百姓这种积极行使公民权利的要求，高涨的热情会推动整个经济社会的发展。

当然，同时也会带来社会的矛盾，比如行政复议、行政诉讼纠纷。向政府申请信息公开，政府不愿意给，就形成了诉讼，形成了复议，形成了矛盾。公民积极行使自己的权利，从正面讲，他推动了社会的进步，但从另外一个角度讲，也是社会矛盾增加的因素之一。当然这种社会矛盾的增加，是可以理解的，而且它对整个国家的民主法治进程还是有积极意义的。

这样的案例很多，很多人申请信息公开，打行政官司，搞公益诉讼，我们学校（编注：中国政法大学）就有很多这样的年轻学生，曾经不仅学法、信法，而且以行动者的姿态站出来维护法律的尊严，依法维护自己的权益，同时维护公共的利益。有一位董博士，2007年看了一场电影《色|戒》，看完电影后他就到西城区法院起诉了电影院，理由是我花钱买电影票，结果看了一个剧情不完整、情节不连贯、严重侵犯公平交易权和知情权的电影，要求电影院赔偿损失，同时他起诉了国家广电总局，说广电总局由于长期不作为，不实行电影分级制度，导致电影院没办法放有限制级的电影。

但是很遗憾，法院当时要求董博士提交一份他所说的“完整版的、正版的”《色|戒》的证据，结果他找了两个礼拜也没找到，之后被裁定不予受理。西城区法院不予受理，他又到海淀区法院以同一事实和理由再次起诉，当然法院再次裁定不予受理，但他并没有因这个官司或者法院没有立案而受到任何负面的影响，反倒是一举成名，那个案件也成了有影响的诉讼，他个人也选择了一个很好的事业发展道路。

现在这种人实际上越来越多，好多年前我就遇到过，山东有一个老农民，姓周，我们俩一起在中央广播电视台做节目。他是免费义务替老百姓打行政官司，而且打赢了很多场，所以县上、乡镇都对他比较敬重，也出名了，被中央广播电视台请来做节目。我跟他接触了一晚上以后，发现不得了，他对行政诉讼法，包括司法解释可以说是倒背如流，非常熟悉，很多条文哪一条记得比我还熟，我是专门研究行政诉讼法的，还不如人家熟，说明老百姓意识增强了，法律意识、公民意识增强了。而且有些老百姓不是为了自己打官司，是替别人打官司，很多人号称是公益诉讼代理人，“公益诉讼第一人”、“第二人”，那主要是一种公民意识增强的表现。

这些人绝不因为打败了官司而气馁、失望，他是官司打得越多，经验越丰富，影响越大，他受到的鼓励越大，所以愈战愈勇。这对整个社会的发展是有进步意义的。我经常听许多部委一些分管法治的领导说这些公益诉讼人，所谓信息申请的专业户，“我们工作够忙的了，他们还来添乱。”我说你千万别这么看。这些所谓的“刁民”，是推动国家民主法治发展的重要力量，是政府部门免费聘请的监督员，对于提高政府依法行政的水平，绝对有好处，没有任何坏处。不要看你当了一两次被告，好像颜面受了点影响，但是细细想一想，他对你整个政府工作有多好的监督作用。所以不要打压他、排斥他、排挤他，而是鼓励他、保护他甚至宣传他，只有这样有公民意识的人多了，社会才能进步。如果大家都甘做草民、顺民，逆来顺受，不哼不哈，遇到所有的侵犯、违法违纪行为都不站出来表达自己的观点，我想这个社会是在倒退，而不是进步。所以说，社会心理的变化一方面是心理失衡导致了社会矛盾，另一方面公民意识增强，客观上也增加了社会矛盾的总量。

而社会矛盾的形成发展最主要的原因，是公权力行使不规范。我们分析了无数各类争议纠纷案例之后，发现所有的社会矛盾中都有公权力的影子。正如毛泽东主席曾经在《矛盾论》中说的，在复杂事物的发展过程中，有许多的矛盾存在，其中必有一种是主要的矛盾，而且这种主要的矛盾起着领导决定作用，其他矛盾则居于次要服从的地位。对于存在两个以上矛盾的复杂过程，要全力找出它的主要矛盾，捉住这个主要矛盾，一切问题就迎刃而解。

现在社会的主要矛盾，不是普通公民之间的矛盾，也不是公民和法人之间的矛盾，主要矛盾是官民冲突，是老百姓对公权力行使的不满，对公权力违法违规不作为、乱作为的一种负面情绪。在这个社会的主要矛盾中，矛盾的主要方面不是老百姓这方面，而是政府这方面，是公权力一方。如果我们能够抓住社会矛盾的主要矛盾即官民冲突，然后抓住这个主要矛盾的主要方面即公权力行使不规范、公权力失控，能做这样一种判断和分析，我相信是有利于预防化解社会矛盾的。

为什么公权力不规范或者公权力失控是社会矛盾的主要原因呢？我想从几个方面分析。

第一，很多社会矛盾是由于制度不公、政策不公、立法不公造成的。制度政策和立法有不公之处，所以导致了社会矛盾。举个例子，北京有2000万人口，其中800万人是非户籍常住人口，这些人有相当多数人的子女是在北京出生的，甚至在北京就读了小学、中学，但在高考时会突然发现不能在北京参加高考，必须回原籍参加高考。而到原籍，他学的内容跟原籍课本内容都不一样。他想要在原籍参加高考，成绩肯定上不来，甚至很大程度根本考不上；但是他想要在北京考，不允许，因为有规定，必须在原籍报名高考。这是计划经济年代形成的政策，也是一种有规章支撑的制度，这个制度是跟城乡二元结构，跟户籍制度紧密连在一起的。

要想解决这个问题，就必须解决户籍制度，解决城乡二元结构，解决这种户籍制度附带产生的教育、医疗、卫生社会保障的不公问题。要解决这类社会矛盾，我相信不是靠哪一个部门、哪一个单位开个口子就能解决的，是要做制度的变革和调整。现在有些小城市或中等城市，户籍制度已经逐步松动，甚至已经放开，但在大城市怎么解决这个矛盾和问题，的确需要认真思考和研究。但不能拖着不解决，因为这早晚是个问题，800万非户籍人口的孩子，如果万分之一参加高考，就有800人，千分之一就有8000人。必须从制度上来铲除这种不公平、不公正的因素，使得老百姓能够获得一个公平、公正的制度保障和制度基础。

再比如拆迁征地。为什么北京很多地方在城乡接合部拆迁容易引发社会矛盾，我也做过一些分析，后来发现，主要是补偿制度原因造成的，因为在北京的城乡接合部，很多土地都是农村的集体土地，而农民在集体土地上盖房子、出租房子成了农民收入的主要来源，如果拆迁农民的房子要占用农民的集体土地，补偿的标准又跟城市的标准有很大差别，有时候是一马路之隔，马路东面是国有土地，按照国有土地房屋征收补偿条例来补偿，马路西面就是农村集体土地，就按照土地管理法来进行补偿，补偿的标准又有比较大的差异，容易引发人们的心理不平衡，不平衡就有矛盾，矛盾就会激化。这些制度不公平，或者制度上的问题，都严重地影响了我们社会的稳定，而制度的问题，根源就在于立法，在于政策，在于我们已有传统制度的惯性。要想解决这类权力不规范的问题，首先要做的是制度的变革和调整，政策的调整，立法的完善。

第二个方面就是决策和执法不当。很多社会纠纷矛盾是错误的决策引发的。当年的厦门PX（编注：对二甲苯，一种化工产品）事件，包括去年大连的PX事件，都是由于政府的决策，建一个化工厂，引发了周围居民的不满。这个问题如果解决不好，违背民意；强行建项目，就有可能会引发群体性事件和社会矛盾。所以最终厦门的PX工厂没有建在厦门岛，搬到了漳州。另外执法不当、暴力执法、不规范执法、不文明执法，甚至是执法过程中的违法犯罪行为，也容易引发激烈的社会冲突。很多群体性事件都是执法过程中出现的。我们去看很多案件，实际上都能找到执法不规范的影子来。

第三个是公权力行使过程中的不作为，信息不公开，行政不作为，这是非常突出的一点。特别是实行问责制之后，行政机关的负责人都怕承担责任，出了事都想捂住、盖住，或者躲着这个事走，不积极处置，发生了问题都不积极解决，造成了社会不满。最近一段时间，铬超标胶囊炒得比较热。河北那个明胶厂（编注：指相关报道中的河北衡水市学洋明胶蛋白厂）原来以工业明胶冒充食用和药用明胶，2004年被查过，结果现在死灰复燃。当地难道没有执法机关吗？有质监局，有药监局，有卫生局，有工商局，很多机关都在执法，都在监管，但2004年到现在这么长一段时间，谁认真地监管过？不监管自然有违法违纪的问题。监管不到位，有些是为了地方的经济利益，有些是不作为，反正执法不执法效果差不多，对我又没有什么害处，就不执法。长期不作为，信息不公开，容易导致社会矛盾，这种社会矛盾在某种意义上说是非常普遍的。

今天社会矛盾的主要形态是官民冲突，这个矛盾形成的主要原因是公权力行使不规范，如果我们政策是公平的，法律制度是公平的，决策执法是公正的、合理的、合法的，我们的信息公开透明，不存在不作为，都能够积极履行职责，很多问题可以及时地在基层、在矛盾萌芽阶段就被消除或者化解。

预防、化解社会矛盾的法治途径

预防、化解社会矛盾的法治途径就是规范公权力。

第一要明确权力的边界，规范权力的行使。这是预防社会矛盾的最关键之处。

我们国家公共的权力很多，而且权力都很大，有党的权力，政府部门的权力，立法机关的权力，司法的权力，社会团体组织的权力，甚至有垄断企业的权力，这种与公共利益相关的权力是不是都有边界、规范呢？不是。相当多权力现在还处于失去控制的状态下，没有什么严格意义上的规范。

我在《人民法院报》看到一篇报道，很感慨。写的是某省委书记高度重视法院的工作，接到法院的请示之后，批示给了省政府，要求抓紧解决法院硬件条件差、队伍素质亟待提高的问题。

表面上看，这个省委书记做得多好啊，但仔细想一想，要给法院批一笔经费，改善它的基础设施条件，提高法院队伍的素质和它的福利待遇水平，这个权力到底归谁？是不是省委书记批示就能够解决的问题？但实际上，可能某个书记的批示确实就解决了这个问题，它有没有法律依据，符不符合规范呢？按照宪法的规定，按照组织法的规定，恐怕都不能做这样一个简单的认可。

我记得《宪法》在序言中有一句话：“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”宪法第五条也明确规定，“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”

宪法说得很清楚，一切国家机关武装力量，各政党、社会团体都必须维护宪法的尊严，保障宪法的实施，各级党委，各级政府，人大，法院，检察机关，包括社会组织、社会团体恐怕都没有超越宪法法律的特权，都必须模范严格地遵守宪法法律，维护宪法和法律的尊严。当下社会矛盾产生的非常重要的原因，是公权力失范，而公权力要做广义的理解，不仅仅是政府的权力，也不仅仅是法院的权力，而是包含了所有公权力主体，只要行使了涉及公共利益、不以他人意志为转移的支配力，就是行使了公权力，而行使这种公权力，你就要接受宪法法律的规范约束，而不能超越宪法法律。

所以2010年11月，中纪委、中组部印发了《关于开展县委权力公开透明运行试点工作的意见》。这个意见很好，对县委这个最重要最基层的党委权力如何来运行，做了一个明确的要求，要公开透明地运行，要规范县委的权力。除了县委的权力要规范，其他层级党委权力要不要规范呢？同样也需要规范。因此，在中国要想预防化解社会矛盾，首先就是要规范权力，明确权力的界限，让权力都在法定的范围内行使。

温家宝总理2008年5月4日到中国政法大学视察，曾经说过一段话：我进你们学校的校门口就看到了你们门口有一块大石头，上面写着四个大字，叫“法治天下”（编注：指中国政法大学内的“法治天下碑”，碑文由中国政法大学原校长江平书写），这是我们江平老校长的一句名言，这就抓住了法治精神的核心。我把它演绎一下就是“法比天大，法治天下”，现在都在讲法治精神，什么是法治精神，我认为就是宪法法律的尊严高于一切，一切组织和机构必须在宪法法律范围内活动，法律面前人人平等，立法要发扬民主，法律要在全民中得到宣传普及，要做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。

我觉得这段话说得很好。什么是法治啊？理解说难也难，说容易也容易，温总理就理解得很容易，“法比天大，法治天下”，法比天还大，这就是法治。如果我们能够把法治的尊严和权威树到比天大，能够治天下的这种地位的时候，就真正体现了法治精神，中国的法治就有希望。如果法治之上总还是有一个更高的权力，这和“法比天大，法治天下”的要求就是不符合的，跟宪法的要求也是不符合的。

从这个角度来讲，消除社会矛盾，或者预防社会矛盾的关键，就是要让每个主体各归其位，每个主体的权力都能够受到法律的严格限制，实际上就是宪法、行政法，让真正行使权力的组织机构和个人都能够服从法律，以宪法、法律为行动的指南。

当然，除了党委的权力需要严格规范外，政府的权力更需要规范，因为政府行使权力的范围更广，内容更复杂。我们有六七百万公务人员，其中有六百多万都是政府的公务员(编注：据公务员主管部门对2008年、2009年、2010年的数据统计，全国公务员的数量分别是659.7万人、678.9万人、689.4万人，近两年年均增长约15万人。此外，我国还有88.4万参照公务员法管理的群团机关、事业单位工作人员），他们行使的权力涉及方方面面，从一个人出生到死亡，最后都是政府在行使各种各样的权力，既有经济调节、市场监管的权力，也有社会管理公共服务的权力，既有大的审批权，项目立项权，也有小的处罚权，权力面非常广，如何能够有效地约束政府的权力，是行政法最主要的任务，当然也是预防社会矛盾一个最主要的课题。

从上世纪80年代末以来，制定了很多法律：行政诉讼法、国家赔偿法、行政复议法，后来制定了行政处罚法、行政许可法、行政强制法，都是在规范政府的权力。但是不是所有政府权力都有效规范了呢？不是的，还有很多权力是在法律范围之外活动的，特别是以行为的类别制定的这些法律，有时候被行政机关钻了空子。

曾经有一个例子，是天津的一个运输管理站，处罚了一个运输管理公司，处罚过程中把营运许可证给注销了，被注销的企业就打官司告到了法院，说违反了行政处罚法的规定。行政处罚法规定，吊销许可证执照，责令停产停业，要听证才能做出处罚决定。这时运管站的人说，我们不需要听证，这不是行政处罚，处罚法律写的是吊销许可证要听证，我这叫注销许可证。我们的中文词汇很丰富啊，可以叫吊销，可以叫撤销，可以叫注销，可以叫收回，可以叫改变，反正最后的结果就是没效了。它用了这一句话，就堵住了法院的嘴，最后法院就没办法往下走了，因为没办法按照行政处罚法审查，就像行政许可法颁布之后说所有许可的设定事实都必须按照许可法，结果有些机关就把自己的许可证改成注册证，备案证，什么核准意见书，一旦改成这些名字了，就变成非行政许可的行政审批事项，就可以不按许可法来设定和实施了。

所以，很多行政机关的权力貌似纳入了法治的轨道，实际上还在法治之外，或者在边缘游离。对于这类权力需要制定新的法律加以规范。比如说行政组织法，世界发达的法治国家都有行政组织法，我们现在没有一个统一的、详尽的组织法，只有一个十几条的《国务院组织法》，而且实施了二十多年。我们没有统一完整的行政惩罚法。通过制定组织法、编制法、行政程序法的方式才能有效去解决社会矛盾，预防社会矛盾。这种立法目的就是要规范行政的权力，防止滥用，无论是决策权、执法权还是裁决权，都能够有效加以约束。

我们明确权力的界限，规范权力的运行，还要注意在确定权力的时候，防止权力的冲突和打架。比如说食品药品监管不好，就是部门互相职权交叉冲突，互相扯皮、推诿造成的。大家知道食品药品有多少家管吗？八九个政府部门在管。八九个部门管一件事，能管明白吗？我觉得不太容易，但是如果这个权力集中在一个部门，有没有可能呢？实际上做过这种努力和尝试，好像在中国当下又比较难。有些地方搞大部制，搞了一段时间之后，就出现了一个局，有二十多个副局长，一个局，上级的机关要对应十几个，没办法开展工作。比如说上级局要开会，请一把手参加，同时三个部门要请一把手参加，分身乏术。所以搞大部制也好，搞统一管理也好，也有它的难度，原因是权力的切割边界不太清楚，权利与权力之间，部门的权力之间，关系还没有完全理顺。

第二个就是要完善法律制度，完善相关政策，从制度和政策的层面预防减少社会矛盾。比如，城乡二元结构户籍制度导致了高考制度的缺陷和问题，要解决这个问题，不是说教育部发一个文件，所有的人可以在居住地参加高考能解决的，它必须改革现在的户籍制度，改革城乡二元结构，消除城乡二元结构、城市二元结构中的差异。再比如说农村集体土地的征收为什么矛盾重重，为什么纠纷很多，原因就是我们的制度和城市的房屋拆迁还不完全一样，虽然土地的性质不一样，但房屋的性质是一样的。甚至农村的土地征收比城市房屋拆迁要严重得多，城市的房屋拆了你还有工作，农村土地征了之后你连工作都没了，赖以生存的基础生产资料都丧失了，社会怎么可能是稳定的？所以急需制定一些重要的法律，比如说不动产的征收法。城市的房屋征收补偿条例我觉得也需要升格，因为它毕竟是对公民个人财产的征收，仅仅靠一个行政法规还是不够的，现在国务院正在紧锣密鼓制定集体土地的征收条例，我觉得这也还是一个权宜之计，从长远看，应该制定不动产的征收法，这样才能够很好地保护相对人的合法权益。

另外，有些法律制度在弱势群体的保障方面还存在缺陷。我们这几年加紧制定民生立法，但是有些法律还没有，比如社会救助法还没有出台，弱势群体保护的一些相关法律还亟待修改。我们有1600万重症精神病人，应该制订精神卫生法，现在全国人大已经纳入立法计划，但还没有出台。再比如说，劳动教养制度大家批评意见很多，亟待按照立法法的要求把它上升为国家的法律。违法行为教育矫治法也应该尽快出台。因为违法行为教育矫治法是解决限制人身自由的一个法律依据问题，否则没有权力去剥夺限制一个人的人身自由一年到四年这么长的时间。

规范立法行为，完善法律制度，特别是完善相关的政策，是从源头上减少社会矛盾的很重要的一方面。比如户籍制度、高考制度、社会保障制度都完善了之后，城乡之间的这种城市居民和农村的农民之间的社会矛盾，阶层之间的社会矛盾就可以大大减少。另外像环境保护这些法律制度也必须严格地进一步完善。否则经济快速发展的势头必然会导致越来越多的环境生态危机。

第三，健全程序规则，规范决策执法行为，避免官民冲突。规范权力，重点还是要在规范执法决策权力上。执法的权力是最重要的权力，决策的权力在中国又是最大的权力，对这两类权力要严格规范，建立一个程序规则。

现在的决策权是没有程序规则的。什么是决策？决策就是上项目、配制资源，做重大的决定。做出这些决策的时候，往往是没有程序要求的。这方面容易引发社会矛盾。重大决策引发社会矛盾的几率比较大，所以对决策行为要有程序规定。

2010年11月，国务院发布了一个《关于加强法治政府建设的意见》，明确规定重大决策都必须履行五道程序：公众参与，专家咨询论证，风险评估，合法性审查，集体讨论决定。这个要求非常好，但我发现很多地方还没有做到，很多重大决定还是几个人拍脑袋，几个领导个别定，没有进入这一套完整的程序之中。没有法律约束，光靠国务院的文件还不够，老百姓想要打官司告政府的话还没有依据。如果有专门的行政惩罚法规范了决策行为的话，就可以以他违反法律程序提起诉讼。

执法的行为更需要加以规范。粗暴执法、滥用执法权力、选择性执法是导致社会矛盾的一个主因。因此，执法行为更需要有效加以约束。特别是对行政不作为、信息不公开的这种行为，法律实施不当不严的行为也要加以高度的关注。

有人总结了一句话我觉得很有道理：现在是“严格立法，普遍违法，选择性执法，不公正司法”。立法的时候很严格，标准是欧美标准，欧洲6号、5号标准（编注：欧洲限制汽车污染物排放的最新标准，此处代指标准的严格与高端），结果导致人人都违法，普遍违法。最后，执法机关选择性执法，想执谁的法就执法谁的法，你不服到法院去告，法院不公正司法，最后破坏了整个法治系统。

所以，我们在立法、执法、司法、守法各个环节上，恐怕都要做一些完善，立法上不能过严，不能让人人都处于违法的状态，那是不科学的立法。同时执法也必须严格执法，不能选择性执法。特别是司法要公正，要维护公民的合法权益。只有这样，才能够做到人人守法，普遍守法。

几年前，我曾经提过一个不成熟的看法：中国的法律之所以得不到有效的实施，主要原因在于现在的政绩考核评价体系出了问题。西方国家的地方官员、执法机关之所以认真地去执行法律、实施法律，因为要对选民负责，如果不执法会被追究责任，选民会用脚投票。但是，在中国，很多执法部门和基层的政府官员，是上级遴选任命的。在这样一个基本的体制下，各级官员都是对上负责，不一定对下负责，是对上面的个人负责而不是对法律负责。

中国法律制订得很多，法律体系已经形成了，240多部法律，8600多部地方性法规，690多部行政法规，数量不可谓不多，但是执行的效果很差，原因就是因为执行得好，并不因此获得政绩；执行得不好，也未必会被追究责任。成了一个执行好坏都无所谓的状态。法律的执行变成了运动式的执行。一般都是新闻媒体先报道、介入，比如说，“毒胶囊”事件，中央电视台每周质量报告给揭露了，紧接着，中央领导批示，再接着就是执法机关开始查处，运动式执法。就算是结束了。等到下一轮，又被某个媒体报道，又被某个领导批示了，然后又一轮运动式执法。

这种反反复复的执法，是不稳定的，缺乏可预见性、可期待性，而且，这种执法造成违法的人风头来了避一避，风头过了照干。法律不是自动运转。质监局和药监局的人，不是天天到那些厂里去查，查出了就严肃处理。所以中国应该建一套以法治为重要指标的考核体系，叫“法治GDP指标体系”。现在的政绩考核体系里头有经济的、社会的、绿色的指标，但是法治这一块是不足的。有些省市的政绩考核指标， 100分里头法治只占0.5分，谁会重视法治呢？建立以法治GDP为主要指标体系的新的政绩考核评价体系，一个官员该不该提拔，能不能提拔，看法律执行的好坏，看法律意识的强弱，而不是看GDP搞上去多少。GDP发展得再快再好，如果是以破坏法治的手段、不守法的方式获得了，或者是以地方保护的方式获得，不仅无益于社会的发展，甚至是有害的，是损害国家和社会整体利益的。

怎么来规范公权力呢？就是要慎用行政手段，畅通法定救济渠道，有效化解社会矛盾。

我国社会矛盾很多，但现在解决社会矛盾的方法却比较单一，虽说有多元的制度安排，但在选择制度的过程中，人们往往是信访不信法，信上不信下，信大不信小，信权不信法。因为在选择社会矛盾的化解方式过程中，老百姓都是理性人，大家都会选择成本比较低、速度比较快、效果比较好、能够一步到位解决的方式。在所有解决机制的制度安排中，只有信访具备这个条件。因为其他的比如复议、诉讼、仲裁、调解，都要经过一个比较漫长的程序，而且是要付出比较高成本的。再加上可能有司法不公、司法腐败，导致老百姓不太信任其他的法律途径，更相信用行政的方式解决是最好的。

有一个去年发生在河南信阳市光山县的案例。两个村民之间发生了争执，其中一家的15岁小孩用铁棍打伤了另外一家回来探亲的女婿，女婿的腿被打断了。被打者的老岳母要求处理。当地的公安机关说没办法处理，打人的人才15岁，达不到追究刑事责任的年龄，想要调解，老太太不接受，非得找政府解决。加害一方说你要解决，有本事就到法院去告我。受害人说，你们家有权有势，我就不到法院去告，就让政府解决。一来二去，拖了很长一段时间。又上访，又折腾，最后弄得政府没办法，政法委就开协调会，说老太太，我们给你乡里司法所派一个法律援助的人帮你去打官司，同时要求县法院减免你的诉讼费，能不能通过打官司的方式解决？结果老太太还是死活不同意。就继续闹，上访，折腾。最后县委没办法了，责令镇政府跟老太太签一个“代替加害人补偿老太太损失”的协议。老太太签了，镇政府也签了，给了两万元钱医药费，结果没两天，老太太钱花完了，还不够，还要加钱。镇政府说，不是刚给两万元钱吗，医药费用多少啊？老太太说那不行，你不解决的话我就要采取措施了。没过两天，老太太采取了一个很特别的措施，她把县长的照片给放大了，跟遗像似的，放到他们的土地庙里，天天焚香磕头拜县长。然后记者给照下来，在网上开始传。县委宣传部一听到这消息紧张了，在农村，供活人就是盼他早死啊，这是人格侮辱。但是老太太说得很虔诚，说我就是盼县长给我解决问题，拜县长解决问题。

在农村，普遍有这种社会心理，就是不去法院，去法院太麻烦，对方有权有势，我也不一定能打赢官司，打赢官司执行起来也困难。但是找政府没错，找党委没错。书记、县必须给解决，不解决，就完不成社会稳定的第一责任的任务。从这个角度看，“信访不信法”是有社会心理基础的。

我记得温总理在中国政法大学视察的时候还说过一个故事。他说今天刚一出门，就被两个上访群众把车给拦住了。现在上访群众很有本事，知道总理住在哪儿。把材料接过来一看，涉及一个交通事故。当地的法院是按照民事赔偿处理的，但是上访群众坚持要追究肇事者的刑事责任，为此一访就访了八年。温总理说，所谓的上访，所体现的不是法律的程序，还是寄托在人，寄托在领导人的批示。应该说，在某种意义上还带有人治的封建色彩，在现代化的国家，应该依靠法律来解决这些问题。

温总理说得多好啊！因为信访的的确确是有人治封建色彩的一种做法。不要以为信访事业做得越强越大，就是国家进步的标志。信访是靠人的权威，靠所谓的“青天大老爷”解决问题，不是按照法律的程序，依据事实解决问题。

但是现在信访的人确实很多，超过了法律受理的诉讼案件的数量，这不能不让人警惕。国家信访局局长说，国家信访局365天不休息，平均每天有400人次来上访，而且很多都是越级上访、群体性的集体上访。2009年，50人以上的集体上访全国一共发生了18625次，参与的人数达到了157万多。工作压力有多大！

这样一种背景下，我们就要思考，解决纠纷矛盾到底靠什么？是靠信访、靠调解，还是靠诉讼？我个人认为要靠司法。因为信访和其他途径，特别是跟法定的这些救济渠道相比，是一个相对低级的纠纷解决形式，而诉讼、仲裁、复议这些，都是经历多少年的发展形成的一种比较高级形态的纠纷解决机制。之所以能够解决纠纷，因为它有挑不出毛病的程序来解决纠纷，所以法院的终审裁判定了之后，照理说谁都不能推翻，只有法院自己可以通过申诉程序、审监程序（编注：指有监督权的机关或组织，或者当事人认为法院已经发生法律效力的判决、裁定确有错误，发动或申请再审，由人民法院对案件进行再审的程序）来推翻，否则，上访到市委书记，一个批示就把法院的裁判推翻了，法治的权威何在呢？

现在来看，国家发展过程中，对法治破坏比较大的，除了老百姓不守法、政府不依法行政之外，更主要的就是类似于这样的机制。很多领导人的批示看起来是亲民、爱民、可以解决问题的，但客观上影响了法治的正常运转。

所以我认为，信访有两大弊端。第一个弊端是具有人治封建的色彩，人们如果过度依赖信访，用行政手段去解决法律纠纷，长此以往，会严重损害法治的权威性，使法治体系紊乱。法院没人去，信访局门口、政府门口堆了一大堆人，这恐怕不应该是解决纠纷矛盾的主渠道。

另外一个弊端就是，信访做大做强，党委政府不堪重负。现在维稳的成本很高。这种高成本的维稳是没有必要的，而且这种高成本的维稳，实际上是像有人说的“越维越不稳”。

每到敏感时期、特殊时期，各地的信访部门、党委政府就非常紧张，对那些上访的特定人群采取各种措施。好的是组织公费旅游，差的就是强行劫访，送到看守所，送到派出所，有的送到精神病院，有的给劳教，有的是用“黑监狱”的方式。这些严重侵害了公民的人身权利，因为上访者是在行使自己的基本权利，宪法规定，公民对国家机关工作人员的行为不满可以投诉、检举、控告，为什么不让他行使基本权利，说他扰乱了社会秩序，扰乱了机关的秩序？按照这来理解，所有到法院告状的人都是扰乱法院的秩序吗？所以说对上访群众，采取这种措施是侵犯他个人权利和个人自由的。

信访最大的问题是，如果任由行政手段无原则地满足上访人的诉求，必然会导致社会的不平衡。纠纷矛盾都是多方的，按下葫芦就会起了瓢，解决了张三就满足不了李四。就像拆迁，大家都走了，就剩一个钉子户，大家都是按1平方米1万元走的，钉子户要1平方米10万元。最后他通过上访解决了，他满足了，走的那些人就不满足了。

用信访的手段解决问题，必然会出现社会的不公平、不平衡，而且地方政府也会疲于应付。很多地方设在北京的办事处，为什么屡次清理不掉？因为它有截访的任务。这是有指标的。有一次我到一个市里做讲座。市长说：我脑子里头老转几个数字，60、100、500，60就是我们市里到北京上访的最高人数的指标，超过60人我就有责任，考核指标就下来了，一票否决就出现了，所以压力特别大。压力大的情况下，就不择手段了。比如说河南的一个法官给当事人跪下说：“求你别再上访了。”火爆一点的，或者极端一点的，就开始用暴力方式解决问题。这些都不是解决问题的根本出路。

所以我曾说过一句话：领导减少批示有利于减少信访，结果招来了很多访民在网上骂我，说这个教授缺乏同情心，说现在司法腐败，我们就靠领导批示上访解决问题这一条活路了，你还想把它堵死。湖北还有人写了一篇文章批评我出了一个治标不治本的偏方，没有抓到问题的根本。但我个人认为，在中国当下，至少这是一个重要的部分，领导要少批、不批，领导批得越多，上访的案件越多，批得越明确，上访的事越多。只有不批，增加指导、引导，而不用明确的批示，不通过上访、信访，而通过正常的法定程序解决问题，才能够逐步把老百姓引导到法治中去。

所以使用行政手段，特别是像信访这种手段要慎重。我不太赞同一些地方搞的信访局升格，升为群众工作部，成为地方党委的常委，增加编制、增加人数，搞得规模很大，排场很大，但事实上并不利于整个国家化解社会矛盾的法治体系的建设。

我曾建议，把信访局相当一部分人力物力和政法委底下的“流管办”、“维稳办”、“综治办”等都转移到法院，作为法院的审监厅或者立案厅，这样以司法的方式解决纠纷，才是稳定、长期的，才可以避免反复发生纠纷。

当然，另一方面，也必须客观地说，老百姓之所以选择信访不选择司法，原因是司法确实存在这样那样的问题，有的是司法门槛过高，受案范围太窄，有的是司法成本过高，代价太大，有的是司法判决执行不了，有的是司法腐败、司法不公，有的是缺乏透明。所以老百姓不信任司法。

司法机关有时候也是自我边缘化。我和很多法官包括很高级的法官聊过，他们都说，你们不要把法官和法院想得太特别了。去年征收补偿条例把拆迁改称司法强拆了，曾经有一个直辖市的法院院长就对法官们说：“法官同志们，在拆迁这个问题上，你们千万别把自己太当回事儿，因为你们根本就不是那回事儿。”的确，很多法院说我干不了这活，你都不用到我这儿，这是社会问题、政治问题、行政问题，你让法院解决？我认为这是一种自我边缘化的借口。事实上，很多问题就是法律问题，法律问题必须通过法律程序解决。

我看到一条新闻，说一个律师起诉一个“毒胶囊”生产厂家，理由是我吃了“毒胶囊”，我受到了伤害，要告药厂，告胶囊生产厂家。结果法官说，立案的条件还不成熟，不予受理。当年石家庄的“结石宝宝”家长要起诉，也是立案条件不成熟，不予受理。很多案件法院都是不受理，关上了司法救济的大门，老百姓只能去找党委政府，选择其他途径了。所以司法机关要敞开救济的大门，特别是要通过修改刑事、民事、行政诉讼法，扩大诉讼的范围，降低收案的条件，甚至在个别案件中增加三审终审。只有通过这些方式才能够赢回老百姓对司法的信心。

当然有人说，有些问题告到法院，不合法但是合理，或者没有法律依据但是确实有一定的合理成分。比如有些地方的违章建筑，确实是违章建筑，但是住在违章建筑里的人是城市的底层，是边缘人，在这种情况下，把违章建筑拆了也没错，但是让这些人住到大街上去吗？

所以说，司法有时候也有一个匡扶正义的功能，就是除了主持公正的裁判之外，你还可以代表国家行使救济权力。司法救助不要仅仅局限在刑事案件的被害人，应该扩展到所有的诉讼当事人，也就是你打了官司，虽然败诉了，但是你如果确实值得同情、值得救助，法院也不妨代表国家来行使一部分救助权。

我们有理由相信，司法机关应该在化解社会矛盾中发挥主力军的作用，司法救济渠道应该成为化解社会矛盾的主渠道。

（作者系中国政法大学副校长。本文依据作者5月12日在国家图书馆学津堂的演讲整理，获授权刊发。讲稿原题为：规范公权力是防范化解社会矛盾的治本之策。有删节，未经作者审订。）