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凤凰网：大陆劳教立法再陷僵局

发布日期：2005-09-22 07:56:24 1817 次浏览

　　9月5日，中共中央政治局常委罗干称，中国政府将在适当时候核准《公民权利和政治权利国际公约》。据报道，罗干是在于北京召开的第二十二届世界法律大会开幕式上讲这番话的。

　　观察人士认为，罗干的讲话是个信号，它至少表明，中国的劳动教养制度变革在即。劳教制度的存废与公民权利的保障息息相关。该制度的变革，是中国核准国际公约的前提条件。在此背景下，有关劳教立法的话题随即又变得活跃起来。

　　然而，鲜为人知的是，1990年代末，全国人大法工委便已着手劳教立法，后因法轮功成员围堵中南海事件爆发，一些法轮功成员被收容劳教，立法也因此中断。

　　2003年3月，全国人大法工委再度启动立法。两年多来，立法小组几经修改，已拿出《违法行为矫治法》草案，并原定于今年4月进入初审阶段。但全国人大最近释放出消息，今年内，该草案很难进入审议阶段。

　　据知情人士透露，6月初，草案发给各省、各部委及相关部门征求意见。从反馈的情况来看，来自公安部门的反对声音最大，其它部委多数认同，而各省的意见则相对较复杂，其间夹杂着对社会治安不稳定的担忧。

　　“毛时代的遗物”备受质疑

　　长期以来，劳动教养制度被境外媒体和人权组织诟病，大陆百姓对此也颇多微词。他们习惯将劳教与劳改混为一谈，并认为都是“坐牢”，俗称“二劳改”。即便是国家机关，也常常将二者相提并论，统称为“两劳人员”。

　　在北京，一些被劳教过的人对《凤凰周刊》说：“说是人民内部矛盾，但我们往往都被当作敌我矛盾处理。”在他们看来，劳教作为一种行政处罚，有时比刑事处罚还要严厉。

　　劳教甚至与一些刑事处罚出现“逻辑颠倒”。如在有的共同犯罪案件中，主犯被判管制、拘役或缓刑，而从犯却被劳教1年以上；有的盗窃案件，盗窃一、两千元，刑期仅为几个月，而偷几百块钱，却被劳教2至3年。

　　他们说，劳教所就像一个“大染缸”，很多人进去后学到了其它技能，比如小偷小摸的学会了暴力滋事、爆炸技术。一些劳教人员还萌生了报复社会的念头。

　　2003年孙志刚惨案之后，又传出辽宁葫芦岛劳教人员张斌死于酷刑的消息。于是，这一制度再次成为舆论攻击的靶子。

　　有学者批评说：“劳动教养不通过正当司法程序，却做出剥夺人身自由的处罚，这在实行法治的国家中是绝无仅有的。”

　　海内外人士纷纷提议废除劳教。广东省有政协委员率先发出提案，建议废除这项制度。

　　2003年，在全国人大十届一次会议上，127名全国人大代表提出了《关于完善我国劳动教养立法》和《关于制定相关法律，改革我国现行劳动教养制度》的议案。他们认为，劳动教养制度存在严重缺陷，主要涉及劳动教养的对象范围、审批程序、期限和管理方式等问题，需要进行改革。

　　人大十届二次会议上，质疑劳教制度的议案又创“新高”，共计13件。在这些议案上签名的人大代表达到420名，超过2984名人大代表的1/10。

　　一些外电评论称：“作为‘毛时代的遗物’，中共面临着国内外要求改变这一制度的压力。”

　　是改革，不是废除

　　中央司法警官学院劳教管理系主任高莹在接受《凤凰周刊》采访时称：“中央现在明确要改革这一制度，而不是全盘否定。”高莹认为，许多学者没有估计到废除劳教的成本究竟有多大，“一个明显的例子是，收容遣送制度被废除，很快出现社会治理的真空状态，导致目前社会上乞讨、流浪者人满为患。”

　　一些法学家也指出，废除劳教，大陆法律一时无法衔接。西方国家刑法大都只有质的规定，没有量的规定，而中国大陆刑法两者兼具。比如盗窃，在西方只要盗窃行为发生，就可构成盗窃罪，而在大陆，只有盗窃数额较大时才构成犯罪。他们认为，如果取消刑法中量的标准，劳教可废除。

　　然而，将劳动教养纳入刑法，以“轻罪”论处，“这在中国又不现实。”许多法学家称，对严重违法和轻微犯罪的人，如果不用刑罚也能达到教育改造的目的，中国政府一般不会动用刑罚。相反，实行劳动教养，可减少国家治理成本和公民犯罪记录，也可减少社会负面因素。

　　显然，对那些“大错不犯、小错不断”、“气死公安，难倒法院”的人，通过劳教加以改造是较现实的选择。

　　高莹引用一位美国学者对劳动教养的评价说：“中国现在这种预防犯罪为主的对策，是在刑事司法的上游建立一道堤坝。”

　　另外，大陆刑法还缺少“保安处分”这方面的内容，而劳教的部分内容可以视为一种弥补。如对多次卖淫嫖娼实行劳教。

　　公安系统内部人士认为，“在特定的历史条件下，劳教还是有用的。”他举例说，当行政处罚对当事人不足以达到教育的目的时，实行劳动教养就是现实的选择。

　　中国社科院法学所副研究员刘仁文被称为“劳教创新派”。他认为，劳教在今天看来缺乏必要的法律基础，但它仍是一种“有规则的治理”。他说，当前，在废除劳教不可能的情况下，比较现实的途径是通过改革，使其符合国际人权保障的最低标准。

　　“司法化”，还是“行政化”？

　　目前，劳动教养管理委员会作为法定的管理机构，由公安、民政、劳动部门负责人兼职组成。其主要法定权限有两项：一是审查批准收容劳动教养人员，一是批准提前解除劳动教养和延长或减少劳动教养期限。

　　这两项职权，形式上由公安部门和司法行政部门以劳动教养管理委员会的名义行使。实际上，公安机关既是劳教的审批机关，也是对不服劳教决定而申诉的复查机关，同时又是错误劳教的纠正机关。

　　刘仁文认为，这显然不符合分权制约的原则。公安机关一家行使劳教审批权，容易导致不够劳教条件的，作了劳教处理；本应追究刑事责任的，降格劳教处理。

　　因此，“改革第一步是首先司法化，将决定权从公安机关分离出来，至少允许劳教人员有请律师的权利，有要求公开审查和法庭裁断的权利。”刘仁文说，劳教不能再让公安机关 “独裁”。

　　2003年以来，劳教立法争论的焦点，一直围绕是“司法化”还是“行政化”展开，两种观点始终处于胶着态势。

　　据权威人士向《凤凰周刊》披露，全国人大法工委意见明显倾向于前者，即将劳动教养的决定权由现在的公安机关转交给法院，实行司法把关。

　　但公安系统对此持反对意见。他们认为，如此，一些有暴力倾向的违法人员将很难得到监控，工作效率将大打折扣。他们坚持建议劳教立法沿袭“行政化”模式，继续保留决定权。

　　该建议遭到法学界人士的抨击。他们认为，“司法化” 模式对公安监控带来难度，但是保障了人权。并提出了劳教立法应体现“公平优先”，而非是“效率优先”原则。

　　新法草案体现“人性化色彩”

　　司法部研究室副主任王公义参与了《违法行为矫治法》草案的修改。他介绍，《违法行为矫治法》草案的程序设计分为三个阶段：行政决定、行政复议、司法决定，即是否对其违法行为进行强行教育矫治，由行政机关决定；如拟被强行教育矫治者对行政决定不服，可以申请行政复议；对行政复议不服，可以提起行政诉讼。三个连续的程序过程，组成违法行为矫治决定的“准司法化”。

　　王公义说，相比劳教条例，新法除了名称的变化之外，从立法思想、执法程序到管理方式上都有变化。据称，今后，“劳动教养”这一称呼，将被“违法行为矫治”所取代，遍布全国各地的劳教所也将改名为“违法行为矫治所”。

　　此外，新法还规定，矫治场所是半开放和开放式，所有矫治场所都没有铁窗、铁门，实行人性化管理。而且，场所内可自由活动，被矫治者周末可回家，平时也可请假回家。矫治时间较劳教期也大为缩短，由劳教最长3年，减为最长1年半。

　　许多学者一直呼吁缩小劳动教养对象的范围，该治安处罚的给予治安处罚，构成犯罪的给予刑罚。同时，通过人格矫治来代替简单的强制劳动，降低劳教的严厉度。

　　新法中的被矫治者仍分为两种人，即严重违法但没有构成犯罪的，具有轻微犯罪行为但不需要限制人身自由的。各种可处矫治的行为将被明细化，劳教条例中那些“反革命分子”、“反党反社会主义分子”等内容相应废除，有业不就、不服从转业安置的人也将不适合矫治。

　　据王公义透露，矫治对象的范围，仍将视社会治安形势而定。按类型划分，目前实施劳教的名义有80多种，以后还可能增加到100多种，诸如性骚扰、网络违法等。

　　王还说，矫治措施仍不放弃劳动教育方式，但强调个性化教育。他形容矫治所就像一所“特殊学校”，对吸毒、小偷小摸等矫治者分类教育，“因人施教”。

　　矫治措施的转变，也带来相关人才紧缺的问题。据高莹介绍，目前能够担任心理咨询师的，每所劳教所平均不到2人，每100名劳教人员中才配有 1个，这与学者们所提倡的以心理教育为主的矫治模式相距甚远。他认为，《违法行为矫治法》应对从事教育矫治的人进行专业分工，并对从业资格予以明确限定。

　　“最后还得中央来定”

　　中国人民公安大学治安系副教授李春华说：“劳教问题的关键是谁来决定更合适，或者说对维护社会治安更有利。”劳教作为一种治安对策，公安部门不会轻易放弃这一管理社会的有效手段。

　　公安部门有专家甚至提出，由公安机关决定劳动教养，并不违反联合国《公民权利和政治权利国际公约》。他们称，《公约》并未作出“劳教必须经过司法审查”类似硬性的规定。

　　中国政法大学教授陈光中说：“我们也反复查阅《公约》，希望找出一条依据，同公安部门打交道，结果还真找不出来。”

　　业内人士称，为打破僵局，法案起草者又提出一个“折衷方案”，即劳教立法在程序设计上仍由公安机关决定，当事人不服可提出申诉，法院再来裁决。 “但公安部门仍未松口”。

　　陈光中教授认为，归根结底是一个权力问题。接受采访的法学界人士普遍认为，如果不能突破部门利益的边界，《违法行为矫治法》即便出台，也会背离劳教立法的初衷。

　　日前，《凤凰周刊》联络采访公安部法制局局长，但其称无暇接受采访。据参与立法小组的公安内部人士说，“劳教立法最后还得中央来定。”

：劳教立法，不是一个“难”字可言尽其中曲折。

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